Местное самоуправление и особенности социальной работы с местным сообществом
А.В. Чабанова
Реформы, проводимые в нашем обществе на протяжении последних нескольких лет, привели к существенным изменениям характера и форм социальных отношений, к утрате многими людьми привычного социального статуса, к несоответствию стереотипов жизненного опыта реальной ситуации, к неопределенности перспектив собственной жизни и дальнейшего пути развития общества. Люди столкнулись с трудностями и проблемами, которые не всегда возможно преодолеть самостоятельно.
По ряду объективных причин на происходящие в обществе перемены оказалась не в состоянии адекватно отреагировать система социальной защиты, отлаженный до автоматизма механизм которой мог бы несколько смягчить удары радикальных реформ по наиболее уязвимым группам населения.
В сложившейся ситуации необходимость проведения грамотной социальной политики и оказания социальной помощи гражданам стала очевидной. При этом речь идет не только о реформировании системы социальной защиты, направленной на поддержку человека в трудных жизненных ситуациях и устранение источников подобных ситуаций, оказываемой, прежде всего, в виде социального страхования, социального вспомоществования, социальных услуг и т.п., помощи материально-финансового характера, но и о создании и развитии новых для нашей страны форм социальной помощи – социальной работы и социальной педагогики, направленных на защиту прав и интересов граждан, компенсацию физических, психических, интеллектуальных, социальных и иных недостатков, препятствующих их полноценной жизнедеятельности, мобилизацию индивидуальных возможностей самого человека для самопомощи и самореализации.
Значение последних обусловлено, помимо прочего, следующим обстоятельством. Социальная защищенность граждан характеризуется в том числе достигнутым уровнем физической, материальной, экономической безопасности, уверенностью в завтрашнем дне, означающим, что выживание гарантировано, его можно принять как должное, и детерминированным определенным уровнем экономического процветания общества, а также более или менее равномерным и надежным распределением в обществе богатств и опыта. Наличие или отсутствие «чувства экзистенциальной безопасности» [2], уровень субъективного благополучия определяет характер ценностей, доминирующих в обществе. В данном случае имеет значение прежде всего не реальное экономическое положение человека, а его субъективное ощущение, что обусловливает, учитывая положение дел в нашем обществе, важность активной социальной работы с населением. Нельзя недооценивать в нынешней ситуации роль социальных педагогов, от деятельности которых зависит, как будет развиваться подрастающее поколение, в каких условиях станет происходить формирование базовой структуры личности современного ребенка или подростка, что в существенной степени определит то, каким будет российское общество через 10 – 20 лет.
Одной из тенденций осуществления социальной политики, развития системы социальной защиты и социальной помощи в современных российских условиях является тенденция к их децентрализации и, конкретнее, к муниципализации. Это означает, что основная нагрузка по оказанию социальной помощи, обеспечению социальной защищенности граждан в первую очередь ложится на органы местного самоуправления. При этом необходимо отметить, что система местного самоуправления также пережила за последние годы значительные изменения. Фактически можно говорить и возрождении местного самоуправления: изменился его политико-правовой статус, оно перестало входить в систему органов государственной власти, приобрело демократический характер с точки зрения формирования управленческих структур. Кроме того, изменились приоритеты и функции местного самоуправления – в силу своей непосредственной близости к местному населению, оно сосредоточивает свое внимание на обеспечении условий повседневной жизни, в которых реализуются насущные потребности и интересы местных жителей. Таким образом, местное самоуправление оказывается той управленческой структурой, на уровне которой оказание социальной помощи может быть организовано наиболее эффективно. Это связано с возможностями учета в масштабах конкретного муниципального образования значительно большего спектра жизненных забот и нужд людей, оказания адресной и индивидуализированной социальной помощи, более рационального использования местных финансовых, материальных, кадровых, социальных ресурсов. То есть местное самоуправление – и это подтверждается всей мировой и дореволюционной отечественной практикой – выступает политико-правовой и организационно-управленческой формой, наиболее адекватной смыслу и задачам социальной защиты и социальной помощи населению.
Однако существования и функционирования (далеко не всегда эффективного) формальных организационных структур местного самоуправления недостаточно как для оказания гражданам действенной социальной поддержки, так и для решения большинства местных проблем. Одним из условий успешного функционирования местного самоуправления является непосредственное участие в нем местных жителей, их вовлеченность в решение вопросов местной жизни.
Характерно, что несмотря на появление возможностей существенно влиять на условия и качество собственной жизни, непосредственно участвовать в управлении обществом, которые открылись с развитием в нашей стране местного самоуправления, социальная активность граждан остается весьма низкой. Это объясняется целым рядом причин: традиционно негативным, недоверчивым, отчужденным отношением населения к любым властным структурам, низким уровнем правовой и гражданской культуры, неуверенностью в успехе своего участия, социальным пессимизмом, обусловленным в том числе экономическими трудностями, с которыми столкнулось большинство граждан, и неопределенностью дальнейшего развития социально-экономической ситуации и т.д.
Особое место среди факторов, обусловливающих низкую социальную активность населения, занимают низкий уровень межличностного доверия, гражданской инициативности и ответственности, неразвитость социальных связей и взаимодействий в рамках определенной территории – то, что в целом характеризует степень самоорганизации местного сообщества, его способность самостоятельно организовать взаимодействие с целью обеспечения своего оптимального функционирования и развития. Чтобы быть эффективным, любые преобразования, решение проблем, затрагивающие широкие слои населения, нуждаются в непосредственном вовлечении различных люде и социальных групп, а не только очевидных сторонников и заинтересованных лиц в широкой гамме поступательных общественных инициатив. То есть успешные изменения нуждаются в массовой поддержке, в общей заинтересованности людей в благополучии своего города, района, села. Такая поддержка и заинтересованность невозможны без наличия доверия между людьми, терпимости отношениях между ними, недостаток которых особенно остро ощущается в ситуации, в которой находится сейчас российское общество.
Социальные работники и социальные педагоги – те, кто способен помочь людям преодолеть недоверие по отношению к другим, к власти, к обществу в целом, увидеть связь своих личных интересов с процветанием территории, на которой они проживают, привлечь их к участию в решении тех или иных местных проблем, тем самым помочь им интегрироваться в социум и преодолеть собственные трудности.
В этой связи уместно вспомнить о том, что социальная работа как особая сфера деятельности возникла на рубеже ХIХ и ХХ веков в городских районах с целью изменить общественные отношения посредством модификации системы социальных связей в рамках отдельных территориальных общин. Исторически социальная работа формировалась либо как альтернатива традиционным общинным связям, ослабевающим или прерывающимся по тем или иным причинам (как это было в Европе), либо как создание новых, более современных форм социальных связей (пример США).
Внимание социальных работников Западной Европы и Америки к местным сообществам было обусловлено рядом причин. Во-первых, пониманием того, что в территориальной общине сосредоточены многие частные стороны жизнедеятельности индивидов и социальных групп, являющиеся важнейшими элементами их образа жизни, – школы, больницы, транспорт, коммунальные услуги, родственно-семейные связи, дружеское общение и т.п. Локальная община в известном смысле противопоставлялась макромасштабным социальным процессам и формам социальной организации, навязанным сверху, как «единственная среда, где возможно сохранение истинно человеческих ценностей и образа жизни» [6; 93]. Во-вторых, в сфере идеологии и массового сознания было распространено убеждение, что прогресс и демократия полнее осуществляются в небольших локальных общинах.
Общинная идеология социальной работы стала ответом на объективные процессы, приведшие к бюрократизации, обезличению межчеловеческих отношений, вымещению их первичных форм формализованными, росту неадаптированности людей, их отчужденности от общества, чувства одиночества, неуверенности в себе, социального пессимизма. То есть идеологической предпосылкой возникновения социальной работы была вера в то, что коммунальные, общинные формы социальной жизни лучше, чем бюрократические, обезличенные. Трансформировать же общественные отношения в заданном направлении представлялось возможным исходя из принципов развития локальной демократии всеобщего участия.
Социальная работа, благодаря которой «американцы обрели друг друга», «новая цивилизация нашла новые способы объединения людей – все реже с помощью убеждений и веры, традиций или территории, а чаще – с помощью общих усилий и общего опыта, организации повседневной жизни, характера самосознания» [1; 40], до сих пор служит целям самоорганизации, самопознания, самоутверждения той или иной общности, создания для нее наиболее благоприятных условий жизни. Именно поэтому она может сыграть важную роль в активизации участия населения в местном самоуправлении, в оптимизации функционирования этого социального института и, следовательно, в совершенствовании и развитии системы социальной защиты и социальной поддержки населения.
Какие же задачи стоят в этом плане перед социальными работниками и социальными педагогами, какого рода усилия они должны предпринимать, чтобы их достичь?
Традиционно акцент при социальной работе с общинами, коллективами делался на распространении среди жителей профессиональных знаний и умений, которые позволили бы им решить свои коллективные проблемы, эффективно обращаться в общественные или государственные организации. И сейчас важным направлением социальной работы с общиной остается развитие гражданской и правовой культуры местных жителей, включая формирование у них ценности участия в делах местного сообщества, в местном самоуправлении, привычки к участию в деятельности формальных организаций и добровольных ассоциаций, навыков выполнения типовых формальных процедур и т.п. Отсутствие подобных ценностей, навыков, опыта объясняется в том числе закреплением в условиях низких социальных возможностей культурных стереотипов об исключенности «простых» людей из общественной деятельности. Открывая для людей возможности участия в жизни местного сообщества, социальные работники и педагоги способны сформировать у них привычку обращаться за помощью в общественные организации, государственные структуры, органы местного самоуправления,. Подобные обращения оптимизируют деятельность этих структур, приучают их в большей степени отзываться на реальные нужды людей, обращают их внимание на наиболее болевые точки социальной жизни.
В задачи социальной работы с территориальным сообществом входит также выработка «мы-чувства» общины, укрепление сознания общности у жителей данного района, села, города, чувства причастности ко всему, что происходит на территории их проживании. Истинное чувство общности формируется только в процессе участия и взаимодействия, поэтому значительное внимание социальных работников и педагогов должно концентрироваться на интеграции индивидов и групп в общине, их включении в общинную деятельность, решение вопросов и проблем жизнедеятельности местного сообщества, определение приоритетов его дальнейшего развития. Посредством взаимодействия в общине люди «обретают сознание своей локальной общности; они устанавливают способы совместного действия, вносят свои небольшие модификации в культуру и свой способ адаптации к ней» (Брюннер, Халленбек, 1955; цит. по: [6; 97]). Таким образом, взаимодействие рассматривается как основа возникновения общих интересов и нужд местного населения, совместной выработки механизмов их удовлетворения, основа социального развития и согласия.
Возможными путями повышения локальной активности в современных российских условиях могут стать попытки участия в решении проблем, связанных, в частности, с реструктуризацией районов проживания (прокладки дорог, строительства в жилых массивах офисных зданий, предприятий, мостов, автомобильных стоянок), экологических проблем (вырубки деревьев, нарушения зеленой зоны, загрязнения окружающей среды и т.п.), решения конкретных задач (обустройство и улучшение работы школ, организация зон отдыха, детских и спортивных площадок и пр.).
Социокультурные процессы, происходящие в обществах, характеризующихся синдромом «утраты идентичности» (как, например, Россия или объединенная Германия), поставили вопрос о необходимости создания новой системы социальных связей и отношений. Ответом на него стала, в частности, теория создания социальных сетей, ориентирующая социальных работников и педагогов на формирование соответствующих социальных связей по месту жительства. Акцент в их деятельности должен ставиться на взаимодействии групп и «узлах контактов» на определенной территории как факторах формирования внутри территориального сообщества новых социальных связей. Одним из вариантов решения этой проблемы является объединение людей в ассоциации, которое дает возможность не только добиться поставленных задач, но и убедиться в своих возможностях и силе. Довольно часто препятствием участия людей в жизни местного сообщества является их собственный или чужой неудачный опыт. И хотя бы минимальных успех на этом поприще помогает преодолеть убежденность людей с своей ненужности и некомпетентности в данном вопросе, что в свою очередь укрепляет веру в себя и собственные силы, формирует умение взаимодействовать с другими людьми при достижении своих целей и решении своих проблем. Общественные ассоциации, объединения имеют гораздо больший доступ в официальные управленческие структуры и меньше шансов остаться неуслышанными или проигнорированными. «Общественные ассоциации наводят мосты между публичной сферой и органами власти. Они видят себя помощниками формальных институтов власти». Их задача – «преодолеть бессилие разобщенных индивидов, создавая связи между людьми» [3; 37].
Местные органы управления, если они стремятся эффективно решить проблемы своего муниципального образования, не могут не обращать внимания на деятельность гражданских ассоциаций, не взаимодействовать с ними. Сотрудничество органов местного самоуправления и местной общественности способствует разрешению и профилактике реальных и потенциальных конфликтов, укреплению авторитета местной власти, расширению базы политической поддержки. Кроме того, диалог формальных управленческих структур с неформальными образованиями помогает выработать общую платформу для решения тех или иных проблем, определить характер проблемы и подходы к ее решению.
Развитие гражданского общества, понимаемого как совокупность организаций разного назначения, между которыми складывается система социальных отношений вне государства, как реальное развитие по линии гражданских инициатив, новых социальных движений и иной «низовой» активности подобного рода ведет к коренному изменению образа жизни людей, давая им возможности проявления социальной и гражданской активности.
Многие россияне за период реформ лишились привычного места работы, соответствующего полученному образованию и квалификации, и вынуждены зарабатывать на жизнь деятельностью иного рода, часто не приносящей удовлетворения и не отвечающей уровню способностей и интересам. Участие же в добровольных ассоциациях, деятельности местного сообщества может стать сферой самореализации личности и, кроме того, каналом продвижения индивидов по социальной лестнице.
Многообразие местных проблем обусловливает возможность удовлетворения разнообразных интересов, реализации знаний и навыков благодаря участию в общинной деятельности. Это может быть охрана природы, работа с детьми и юношеством, помощь пожилым людям, организация досуга, спортивных и культурных мероприятий и т.п.
Таким образом, привлечение людей к участию в ассоциациях, деятельности общины позволяет не только укрепить социальные связи, но и развивать функциональные интересы в различных группах и организациях местного сообщества. открывая возможности для самореализации и самоутверждения личности.
Особым вниманием социальных работников и педагогов должны пользоваться наиболее ущемленные слои населения. Пассивность наименее обеспеченных слоев, дезинтегрированных, дезадаптированных, маргинальных групп часто приводит к тому, что все вопросы. касающиеся этой части населения, решаются практически без его участия. В результате решения, принимаемые местными органами власти, как правило, отражают далеко не все точки зрения и интересы.
Социальный работник должен привести людей к пониманию того, что если вы – не участник управления, то вы его объект. Объектами же, в первую очередь, становятся те, кто признается самим собой или другими настолько занятым вопросами элементарного выживания, что не может быть вовлечен в общественную деятельность.
Для людей, неудовлетворенных взаимодействиями с «большим» обществом», актуальной является способность эффективных локальных общин выполнять по отношению к своим членам компенсаторную функцию, по крайней мере в моральном и идеологическом плане. Следует заметить, что развитие общинных связей отнюдь не означает того, что индивид постепенно отказывается от ориентации на другие районы метрополиса, на «большое» общество, теряет психологическую и пространственную мобильность, замыкается в своей общине. Напротив, местное сообщество может стать первым шагом на пути к реинтеграции индивида в большой социум, а социальные работники и педагоги – посредниками и помощниками в этом процессе.
В целом, социальная работа с местным сообществом позволяет индивиду понять тесную зависимость и взаимообусловленность личных и общественных проблем. Участвуя в совместных действиях, в разрешении конфликтных ситуаций, он учится терпимее относиться в другим людям, лучше понимать их. В результате формируется общее понимание, согласие по поводу сути проблем, что в конечном счете обусловливает возможность выработки и реализации единого, наиболее адекватного решения, учитывающего разные точки зрения и мнения разных людей. В процессе участия люди также учатся самоуважению, более глубокому чувству группового единства и значимости сотрудничества [3; 33]. Вообще, собственный непосредственный опыт человека способен оказывать влияние на его мироотношение, способствовать переформированию убеждений, позиций и ценностей на индивидуальном уровне. «Люди чутки к тем аспектам реальности, которые прямо их затрагивают» [2]. Это значит, что, воздействуя на жизненный опыт индивидов, изменяя их ближайшую социально-экономическую среду, социальные работники и педагоги способны влиять и на культуру и жизнь общества в целом.
Социальные работники и педагоги, оказывая социальную поддержку наиболее уязвимым слоям населения, вовлекая граждан в общинную деятельность, способствуют интеграции и самоорганизации местных сообществ, территориальных и соседских общин, их становлению в качестве субъектов общественного развития, росту социальной активности граждан, формированию новых социальных связей, развитию общественных ассоциаций, достижению понимания сущности и социальной ценности феномена самоуправления, то есть создают условия, объективно необходимые для развития местного самоуправления и более успешного решения местных проблем.
Социальные работники и педагоги – не единственные субъекты оказания социальной помощи. Мировой опыт показывает, что наиболее эффективен интегральный подход к осуществлению социальной защиты, социальной поддержки населения, когда взаимодействуют отдельные граждане, семьи, общественные организации, социальные службы и муниципальные структуры.
Одной из функций последних является обеспечение социальной защиты и организация социальной помощи населению в рамках конкретного муниципального образования. Поэтому местная власть, действительно имеющая намерение повысить качество жизни на своей территории, обеспечить достойные условия жизнедеятельности и самореализации личности, должна уделять соответствующее внимание формированию корпуса социальных работников и социальных педагогов, вести с ними постоянный диалог, определяя приоритеты дальнейшего сотрудничества и развития.
Список литературы
1. Бурстин Д. Американцы: Демократический опыт / Пер. с англ.; Под общ. ред. и с коммент. В.Т. Олейника. М., 1993.
2. Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. №4.
3. Мэтьюз Д., Макафи Н. Политика местной общины. М., 1993.
4. Платонова Н.М. Основы социальной педагогики. СПб., 1997.
5. Социальные проблемы в политике местных органов власти США: Сб. обзоров. М., 1994.
6. США глазами американских социологов. Кн. 1. М., 1982.
7. Шеденков А.С. Социальная защита в условиях местного самоуправления. Белгород; Новомосковск, 1995.
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://elib.albertina.ru