Юридические основания ограничения палов
Михаил Крейндлин (Гринпис России, Москва), Илья Смелянский (Сибэкоцентр, Новосибирск)
Палы широко применяются в степных регионах для уничтожения на пастбищах прошлогодней сухой травы - ветоши и отчасти подстилки (степного войлока). Пал способен на некоторое время улучшить условия минерального питания растений (так как в почву возвращаются минеральные вещества, бывшие связанными в мертвой растительной массе) и их водный режим (так как почва лучше промачивается, не будучи защищена с поверхности слоем войлока и ветоши). И это, и само кратковременное действие огня стимулирует отрастание молодых побегов дерновинных злаков. В результате, скоту облегчается доступ к наиболее питательным молодым листьям. Кроме того, пал, устраняя ветошь и войлок, способствует возрастанию роли многих видов бобовых и разнотравья в степном травостое, что особенно заметно в первый год после пала. Он также стимулирует развитие и цветение растений многих видов, особенно эфемероидов, некоторые из которых могут вообще проявляться в травостое только после палов. В условиях недостаточного выпаса палы стабилизируют менее засушливые варианты степей, предохраняя их от зарастания кустарниками или даже деревьями (преимущественно в лесостепи).
Но в то же время, в результате палов нередко погибают заросли степных кустарников (особенно уязвимы стланиковые формы можжевельников), что, в свою очередь, может приводить к развитию эрозии на склонах и развеванию песков. В огне и от дыма нередко гибнет большое количество животных (в частности, насекомых и птиц). Палы приводят к уничтожению их гнездовых стаций и самих гнезд, нарушению мест обитания на некоторое время (которое, однако, часто приходится на критический весенний период). Особенно существенный вред животным наносится в случае распространения пала на большую площадь. Помимо этого, в условиях контакта степных пастбищ с лесной или займищной растительностью палы часто переходят в лесные и торфяные пожары, приводят к выгоранию тростниковых крепей на больших территориях, что оборачивается серьезным ущербом окружающей среде.
Вредные последствия палов можно было бы свести к минимуму, если бы они проводились организованно, с учетом интересов всех затрагиваемых сторон, на ограниченных площадях, и распространение огоня находилось бы под постоянным контролем.
Но в действительности даже целенаправленно пущенный пал почти всегда развивается стихийно. Огонь предоставляется самому себе, так что его распространение нередко создает угрозу не только природе, но и посевам, и даже населенным пунктам и жизням людей. А ведь часто степной пал оказывается вообще побочным следствием сжигания соломы в скирдах, откуда огонь перекидывается на стерню или соседние пастбищные угодья.
С точки зрения сохранения природы степей, нерегулируемые палы почти всегда можно рассматривать как скорее вредные, особенно весной и особенно в местах обитания редких и угрожаемых видов птиц, гнездящихся на земле или на низких кустарниках, а также в местах произрастания больших массивов можжевельника казацкого или сходных видов. Совершенно недопустимы бесконтрольные палы в пределах ООПТ.
Землепользователи безответственно относятся к палам на своей территории, либо не считая их чем-то предосудительным, либо воспринимая как неизбежное зло. А между тем, несмотря на широкое распространение, палы полностью запрещены или ограничены целым рядом нормативных правовых актов.
Правовые нормы, ограничивающие проведение палов
В первую очередь, это статья 28 Федерального закона "О животном мире", согласно которой "запрещается выжигание растительности, ... без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания".
Аналогичная норма содержится в Требованиях по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 № 997.
В указанных актах предусмотрена обязательность принятия мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания. Однако, как говорилось выше, такие меры почти никогда не принимаются (а часто и не могут быть приняты), так что проведение палов прямо нарушает действующее законодательство.
Помимо этого, Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9.09.1993 № 886, установлено, что предприятиям, организациям, учреждениям, другим юридическим лицам и гражданам "запрещается выжигание травы на лесных полянах, прогалинах, лугах и стерни на полях (в том числе проведение сельскохозяйственных палов) на землях лесного фонда и на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, а также защитным и озеленительным лесонасаждениям" (пункт 6).
То есть вводится прямой запрет на проведение палов (без каких-либо исключений) на землях лесного фонда (в том числе нелесных землях - полянах, сенокосах, прогалинах) и, что более актуально для нас, на земельных участках, примыкающих к лесам, а также к защитным лесным насаждениям (например лесополосам).
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 42 "Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения"), "при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Сельскохозяйственные организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, иные сельскохозяйственные организации при осуществлении своей деятельности должны соблюдать требования в области охраны окружающей среды".
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 42) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, "обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов".
То есть в указанных статьях имеются прямые отсылки к требованиям в области охраны окружающей среды, куда относятся приведенные выше нормативные акты.
Особо строгие ограничения накладываются на природопользование в местах обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов РФ. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 60) " ... Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания".
В соответствии с Федеральным законом о животном мире (ст. 24), "действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации".
Особо стоит подчеркнуть слово могут, - это означает, что для применения указанного положения не обязательно доказывать, что предполагаемая деятельность фактически нанесет вред птицам, занесенным в Красные книги. Очевидно, что в местах обитания наземно гнездящихся птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов РФ, палы автоматически подпадают под действие приведенных норм.
Уже говорилось, что большинство хозяйствующих субъектов, которые прямо или косвенно виновны в проведении палов, даже не знает, что палы запрещены законом. В этой связи важно проинформировать их об этом до начала сезона палов. Это могут сделать как общественные организации, так и государственные природоохранные органы и органы местного самоуправления, в том числе в форме издания постановления или распоряжений по этому поводу (примерные тексты такого решения органа местного самоуправления и письма с предупреждением о недопустимости палов могут быть высланы редакцией СБ по запросу).
Ответственность, к которой могут быть привлечены виновные в проведении палов
Несмотря на имеющиеся запреты, законодательством прямо не предусмотрена какая-либо ответственность за проведение палов. Тем не менее, лица, совершившие (или допустившие) палы, могут быть привлечены к любой из предусмотренных законодательством видов ответственности (административной, уголовной и/или гражданско-правовой).
Административная ответственность в настоящее время устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) и соответствующими законами субъектов РФ (в них, в принципе, может быть установлена прямая ответственность за проведение палов, хотя такие прецеденты нам неизвестны).
К лицам, совершившим проведение палов, могут быть применены меры административной ответственности, предусмотренные несколькими статьями КоАП.
Статья 8.29. Уничтожение мест обитания животных: Уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда. Статья может быть применена, если в результате проведения палов уничтожены указанные в ней объекты (в том числе гнезда птиц). Однако этот факт должен быть доказан.
Статья 8.32. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах: Нарушение правил пожарной безопасности в лесах влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда. Статья может быть применена в случае нарушений правил пожарной безопасности в лесах (см. выше), то есть, когда пал проведен на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам или защитным лесным насаждениям. В то же время, следует особо отметить, что в данном случае к ответственности могут быть привлечены не только граждане, но и должностные лица и юридические лица, что особенно важно, поскольку часто палы проводятся по указанию руководителей сельхозпредприятий. Статья позволяет накладывать штрафы либо на них, как на должностных лиц, либо на сами предприятия (что обойдется им в десять раз дороже).
Статья 8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных: Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц- от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. Данная статья может быть применена в случае нарушения правил охраны среды обитания животных. К сожалению, на федеральном уровне такие правила не разработаны, но могут быть утверждены органами власти субъектов Федерации.
Статья 8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений: Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений ... влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой. Данная статья может применяться в случае проведения палов в местах обитания редких видов. Под редкими в данной статье понимаются виды, занесенные в Красную книгу Российской Федерации (виды, включенные в Красные книги субъектов Федерации, не подпадают под действие этой статьи), а также виды, подпадающие под действие международных договоров, в которых участвует Российская Федерация. К таким договорам, например, относится Рамсарская конвенция (если палы проведены на территории, включенной в список водно-болотных угодий, имеющих международное значение), а также двусторонние соглашения об охране отдельных видов птиц. Особенно важно, что правонарушением, согласно этой статье, являются не только действия, но и бездействие, которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных. То есть, если на землях какого-либо сельхозпредприятия, обитают (гнездятся, кормятся, отдыхают) птицы, подпадающие под юрисдикцию указанной статьи, и на данных землях проведен пал, руководитель предприятия (или само предприятие) могут быть привлечены к ответственности не только за его проведение, но и за непринятие мер по его ликвидации.
Статья 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях: Нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой. Данная статья может быть применена в случае проведения палов на особо охраняемых природных территориях.
Однако для применения административной ответственности нужно знать, какие органы могут возбуждать и рассматривать дела по указанным статьям КоАП. К сожалению, новый КоАП четко разграничивает полномочия различных органов по привлечению к административной ответственности. Так, рассматривать дела (и соответственно составлять протоколы, проводить производство и накладывать штрафы) об административной ответственности, предусмотренной статьями 8.29 и 8.32, могут органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда (в настоящее время существуют в составе Министерства природных ресурсов РФ и его территориальных органов), статьями 8.33 и 8.35 - органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания (руководители территориальных органов Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхоза РФ и районные охотоведы), статьями 8.33, 8.35 и 8.39 - органы, осуществляющие государственный экологический контроль (они также входят в состав МПР России). Кроме того, дела о нарушениях статьи 8.39 могут рассматривать директора государственных природных заповедников и национальных парков.
Уголовная ответственность наступает в случае совершения преступлений - то есть противоправных деяний, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации. Уголовный кодекс также не содержит статей, предусматривающих прямую уголовную ответственность за проведение палов. Тем не менее, некоторые статьи Уголовного кодекса могут быть применены и в случае проведения палов, если они привели к тяжким последствиям для охраны окружающей среды.
Это, в первую очередь:
Статья 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ: Нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ... сельскохозяйственных ... объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Статья может быть применена только в случае доказанного умысла со стороны руководителя сельхозпредприятия, если в результате проведения пала произошла массовая гибель животных (при этом понятие массовой гибели не разъясняется, поэтому доказать ее будет очень сложно).
Статья 259. Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации: Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, повлекшее гибель популяций этих организмов, наказывается ограничением свободы до трех лет или лишением свободы на тот же срок. Данная статья может быть применена только в случаях, когда в результате пала уничтожена популяция вида организмов, занесенных в Красную книгу РФ (это могут быть любые из таких организмов - птицы, растения, грибы, насекомые или млекопитающие). Однако должно быть доказано, что уничтожена именно целая популяция (при этом никаких юридических определений популяций не существует).
Статья 261. Уничтожение или повреждение лесов: 1. Уничтожение или повреждение лесов, а равно насаждений, не входящих в лесной фонд, в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет. 2. Уничтожение или повреждение лесов, а равно насаждений, не входящих в лесной фонд, путем поджога, иным общеопасным способом, либо в результате загрязнения вредными веществами, отходами, выбросами или отбросами наказывается лишением свободы от трех до восьми лет. Статья может быть применена, если в результате пала (даже на сельхозземлях) были уничтожены или повреждены леса или насаждения, не входящие в лесной фонд. Однако должно быть доказано, что именно пал послужил причиной гибели лесов.
Статья 262. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов: Нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, наказывается штрафом в размере от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо исправительными работами на срок до двух лет. Данная статья может быть применена, если в результате пала, прямо запрещенного режимом ООПТ (то есть в положении или паспорте данной ООПТ должен быть прямо прописан запрет на проведение палов), природным комплексам был причинен значительный ущерб. При этом размер значительного ущерба в данной статье не определен, поэтому доказывать его может быть очень сложно.
Следует отметить, что расследованием уголовных дел по указанным статьям УК могут заниматься только следственные органы МВД и прокуратуры, поэтому материалы по ним нужно направлять только им. В то же время, в соответствии с новым Уголовно-процессуальным кодексом РФ, отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован в суде.
Гражданско-правовая ответственность заключается в возмещении вреда, причиненного в результате каких-либо действий или бездействия. В данном случае речь идет о причинении вреда окружающей среде в результате проведения палов.
В соответствии со статьей 77 Федерального закона " Об охране окружающей среды", "юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды".
Указанные таксы существуют для отдельных видов природных ресурсов (в данном случае это касается, в первую очередь, объектов животного мира), поэтому для привлечения виновных в производстве палов к гражданско-правовой ответственности необходимо доказать, что в результате пала произошла гибель животных или их гнезд.
Иски о возмещении вреда окружающей среде рассматриваются судами или арбитражными судами.
Права граждан и общественных объединений
Действующее законодательство предоставляет гражданам и общественным объединениям ряд прав, которые могут быть использованы при работе по предупреждению и пресечению палов. Перечень таких прав в области охраны окружающей среды приводится в статье 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды". В частности, важным новшеством этого закона является право граждан и общественных объединений предъявлять в суды иски о возмещении вреда окружающей среде, что безусловно можно применить и для возмещения вреда, причиненного в результате палов.
Помимо этого, в работе по палам эффективным является создание дружин (команд) добровольных пожарных, предусмотренное статьей 13 Федерального закона "О пожарной безопасности". Опыт работы в Талдомском районе Московской области показывает, что именно такие общественные организации наиболее эффективно борются с палами, поскольку государственные противопожарные службы в основном заняты работой на других объектах.
Необходимо также упомянуть такую форму общественного влияния на состояние окружающей среды, как общественный экологический контроль, проводимый в соответствии со статьей 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Наиболее полезным положением этой статьи является обязательность рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления представленных им результатов общественного экологического контроля. Это особо важно с учетом того, что, в соответствии со статьей 28.1 КоАП, "поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: ... 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения".
Таким образом, заявление общественного объединения, осуществляющего общественный экологический контроль, о проведении палов, в результате которых может быть причинен ущерб окружающей природной среде, должно быть обязательно рассмотрено и является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении (а в случаях, когда имеются признаки составов преступлений, предусмотренных указанными выше статьями Уголовного кодекса, - и уголовного дела).
Граждане также могут влиять на состояние окружающей среды через органы местного самоуправления. В соответствии с Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (ст. 55, 66) "органы местного самоуправления на основании заключения государственных органов по охране природы имеют право ограничивать, приостанавливать и прекращать любую хозяйственную деятельность, которая может повлечь причинение вреда окружающей природной среде и здоровью населения".
В соответствии с Федеральным законом "О животном мире" (ст. 8) и Лесным кодексом Российской Федерации (ст. 49), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области, соответственно, "использования и охраны объектов животного мира" и "использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов". Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 7) устанавливается, что полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Кроме того, статьей 68 того же закона предусмотрено право органов местного самоуправления осуществлять муниципальный экологический контроль: "... Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления" (образец решения органа местного самоуправления об организации мер по недопущению палов может быть получен в редакции СБ по запросу).
Список литературы
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://ecoclub.nsu.ru