НАЛОГИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ
1. Зависимость налогов от бюджетных систем
Существование государства зависит от налогов. Они - представляют собой ту часть финансовых отношений, которая связана с формированием доходов государства, необходимых для выполнения им своих функций.
Доходная часть государственного бюджета формируется из:
трансфертов, то есть односторонних не подлежащие возмещению, необязательных поступлений,
неналоговых поступлений, то есть доходов от собственности (капитальные доходы от продаж активов, стратегических запасов и земли), операционной прибыли ведомственных предприятий (включая прибыль Центрального банка) и односторонних поступлений (штрафы),
налоговых поступлений, которые оказывают наибольшее воздействие на доходную часть бюджета первые.
В мировой практике налогообложения существуют значительные различия, связанные с зависимостью от устоявшихся моделей бюджетных систем. На протяжении многих лет сложились такие бюджетные системы, которые отражают общие конституционные, правовые и административные традиции. В широком смысле бюджетные системы основаны на британской или французской моделях, опыте бюджетной системы США или практике латиноамериканских стран. Последняя отражает общие корни стран, говорящих на испанском языке, под влиянием административного опыта каждой отдельной страны этого региона, взявших за основу британскую и французскую модели. Хотя у каждой из систем есть свои особенности, отражающие политические, конституционные и экономико-политические процессы, тем не менее для всех этих систем можно установить общие черты. Большинство бюджетов формируется за счет доходов, исчисляемых на кассовой основе, хотя в нескольких странах проводится оценка бюджетных доходов.
В некоторых странах бюджеты подразделяют на общий или главный бюджет, ряд специальных счетов, а также связанных с ними регулярно возобновляемых фондов, создаваемых для специальных целей. Например, такая структура характерна для Японии, Кореи, Филиппин и Таиланда. В британских бюджетных системах такие специальные счета не нашли широкого распространения. Латиноамериканские бюджеты часто характеризуются целевым назначением доходов бюджета, которые предназначаются для выполнения конкретных программ и проектов либо выделяются для конкретных ведомств, а также выделением определенной части доходов децентрализованным ведомствам. В британских бюджетных системах целевые ассигнования составляют относительно незначительную долю. Системы целевых ассигнований, как правило, характерны для бюджетных систем, основанных на французской модели. [A Manual on Government Finance Statistics. (Russian edition). - Washington, 1986, pp. 112-114].
В рамках системы централизованного планирования в бывшем Советском Союзе государственный бюджет и централизованные фонды отраслевых министерств осуществляли массированное перераспределение ресурсов между государственными предприятиями согласно предписаниям народнохозяйственного плана страны. Формирование и осуществление бюджетной политики в СССР характеризовалось централизацией средств в союзном бюджете, что должно было обеспечить соответствие этой политики целям выполнения плановых заданий.
Структура доходов бюджета в течение всего послевоенного периода менялась весьма незначительно. Доходная база государственного бюджета СССР формировалась за счет следующих источников:
а) платежи из прибыли (отчисления от прибыли) государственных предприятий и организаций, плата за основные производственные и нормируемые оборотные средства, фиксированные (рентные платежи), свободный остаток прибыли;
б) платежи из доходов предприятий (подоходный налог с кооперативных предприятий и организаций, подоходный налог с колхозов, лесной доход, плата за воду);
в) платежи, включаемые в себестоимость (отчисления на геолого-разведочные работы);
г) сборы и платежи за оказываемые государственными организациями услуги (государственная пошлина, сбор ГАИ, другие сборы и неналоговые платежи);
д) платежи, уплачиваемые населением (подоходный налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан), сельскохозяйственный налог (платили колхозники, владельцы приусадебных участков), налог с владельцев строений, земельный налог (не платили колхозы и граждане, облагавшиеся сельскохозяйственным налогом), налог с владельцев транспортных средств.
Принятый в октябре 1991г. Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" провозгласил независимость бюджетов всех уровней власти. Формально был положен конец автоматическому покрытию дефицита бюджетов нижестоящего уровня из вышестоящего. Все территориальные органы власти получили право сохранять за собой неизрасходованные к концу года остатки бюджетных средств.
В то же время в Законе не нашли отражения вопросы формирования межбюджетных отношений, механизмов горизонтального и вертикального выравнивания бюджетной системы. Предполагалось, вероятно, что вводимая система закрепленных и регулирующих доходов обеспечит регионы достаточной налоговой базой, и постоянные крупные вливания средств из федерального бюджета не потребуются. Однако, с началом 1992 г. состояние региональных бюджетов стало быстро ухудшаться, и Минфину снова пришлось вернуться к практике субсидирования. Объемы и направления трансфертов определялись скорее напористостью местных властей и политическими интересами центра, нежели реальным положением дел в регионах.
Все доходы в федеративном государстве подразделяются на: федеральные, территориальные и местные. Это привело к тому, что мировой практике применяется три способа разграничения доходов внутри бюджетной системы:
разделение доходов от налогов путем закрепления за каждым уровнем управления конкретной доли налога в пределах установленной единой ставки налогообложения;
введение местных надбавок к федеральным и территориальным налогам;
четкое разграничение видов налогов между уровнями государственного управления и местного самоуправления.
2. Закрепленные и регулирующие доходные источники
На взаимоотношения бюджетов отдельных уровней власти (федеральных, региональных и местных) значительное влияние оказывает порядок разграничении, установленных внутри бюджетной системы каждой страны. Трехуровневая налоговые системы, которая функционируют в Российской Федерации, как и в большинстве федеральных государств, позволяет обеспечить возможность самостоятельного формирования бюджетов всем уровням управления при распределении некоторых налогов между ними.
Часть налоговой массы, аккумулируемой в федеральном бюджете, путем бюджетного регулирования перераспределяется между региональными и местными бюджетами. В связи с этим доходные источники делятся на закрепленные и регулирующие:
а) закрепленные доходные источники,
б) регулирующие доходные источники.
Разделение доходных источников между бюджетами разных уровней закреплено Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991г.
К федеральным регулирующим налогам относятся НДС, акцизы на отдельные группы и виды товаров, налог на операции с ценными бумагами, таможенные пошлины, налог на имущество предприятий (равными долями распределяется между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации), налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц.
Различия в характере долевого участия заключаются в том, что по НДС, акцизам и подоходному налогу речь идет о разделе налогового сбора, по налогу на прибыль - о совместном использовании налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и территориальной ставки, самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом.
Часть федеральных налогов и один региональный налог (на имущество предприятий) имеют статус закрепленных доходных источников. Доходы по этим налогам полностью или в соответствующих процентах поступают в тот бюджет за которым они закреплены. Например, Федеральный транспортный налог полностью закреплен за бюджетом субъекта Российской Федерации. По трем федеральным налогам - гербовому сбору, государственной пошлине, налогу с наследуемого и даруемого имущества все суммы поступлений зачисляются в местный бюджет.
Взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы обеспечивается посредством налоговой политики. Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов.
Постоянные изменения в долевом распределении доходов от НДС (от 20% до 50%) производились в основном на субъективной основе, без разработки единого метода их определения. Так в 1993г. норматив отчислений от НДС в бюджеты относительно благополучных регионов был утвержден в размере 20%, а в бюджеты дотационных регионов, 50%. Причем, в обоих случаях размер этих отчислений выбирался произвольно и не обосновывался соответствующими расчетами. В результате из 89 бюджетов субъектов Федерации 25 получили отчисления от НДС в размере 20%, 57 - в размере 50%, 7 - в размере до 48%. Таким образом, применение данной методологии привело к тому, что 64% бюджетов субъектов Федерации оказались дотационными. Надуманность применения подобных нормативов подтверждается и тем, что практически ни один из субъектов Федерации не использовал такую методологию при горизонтальном распределении доходов между собственным бюджетом и местными бюджетами. [Ходорович М.И. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы, 1995, № 10,- С.15-21.]
Более стабильным источником доходов регионов является налог на прибыль и акцизы. Доли регионов в акцизах фактически сохраняются неизменными: 50% от акцизов на алкогольные напитки, произведенные на территории Российской Федерации, и 100% от остальных под акцизных товаров, кроме акцизов на нефть, газ, бензин и автомобили. Перераспределение налоговых доходов в пользу региональных бюджетов обуславливает повышение их доли в консолидированном бюджете.
Совершенствование межбюджетных отношений осуществляется, во-первых, путем более рационального распределения между бюджетами разных уровней закрепленных доходов, во-вторых, дифференциации нормативов отчислений от регулирующих доходов на объективной основе, в-третьих, квотирования, т.е. закрепления части от отдельных видов налогов за бюджетами разных уровней на долговременной основе.
Способы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы является установление каждым уровнем управления своих ставок (надбавок) по тому или иному федеральному или региональному налогу в пределах, предусмотренных законодательными актами. [Кириллова О.С. Основы формирования доходов местных бюджетов в условиях конституционной реформы в России. - Саратов: Сарат.гос.экон.акад., 1995]
Система бюджетных отношений играет важную роль в ослаблении действия центробежных сил, возникающих в "зажиточных" или богатых природными ресурсами регионах, поскольку она позволит удерживать эти регионы в согласованных рамках. Если в государстве не создано открытой системы бюджетных отношений, основанной на согласованных действиях всех сторон, каждая из которых имеет свои интересы, сохранение системы неупорядоченных бюджетных договоренностей может представлять собой опасность для федерального правительства. В Российской Федерации систему участия в налогах поддержали не все субъекты. Богатые ресурсами республики - Башкирия, Якутия и Татария - объявили о фискальном суверенитете и добились особого режима - так называемого одноканального налогообложения (они ежемесячно переводят в центр фиксированную сумму налогов, величина которой определяется с учетом необходимости финансирования федеральных программ, по решению, включенных в их бюджеты). Льготных режимов добились также республики Коми, Карелия и Ингушетия, определенные льготы получила Тульская область. [Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // МЭиМО, 1995, № 9.]. Создание справедливой открытой системы на базе организационно-правового процесса, в котором принимают участие все регионы, способствует достижению большего согласия в вопросах долевого распределения налоговых поступлений и совершенствования системы бюджетного федерализма. [Валлих К. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма Прогр.техн.сотрудничества. Бюджетные отношения между органами власти различных уровней в РФ.- М.: Всемирный банк, 1993.- С.126]
Выбор оптимального решения проблемы рационального перераспределения налогов между уровнями бюджетной системы определяется только в результате достаточно длительного периода эволюции национальной бюджетной системы. Только накопившийся собственный опыт позволяет, учитывая специфику экономических условий, определить такое сочетание конкретных видов налоговых поступлений в бюджеты различных уровней и методов их распределения, которое в максимальной степени будет соответствовать функциональному назначению тех или иных налогов и степени их влияния на процесс общественного воспроизводства.
Ресурсы из федерального бюджета направляются на:
o финансирование государственных целевых комплексных программ,
o обеспечение государственных расходов, связанных с выполнением центральной властью федеральных функций,
o содержание вооруженных сил и органов управления,
o осуществление общегосударственных мероприятий по стабилизации экономики,
o развитие социальной сферы,
o выполнение заключенных ранее международных экономических и политических соглашений.
Бюджеты субъектов Федерации предназначаются для выполнения государственных функций субъектов Федерации. Концентрируемые в бюджетах средства распределяются в отраслевом и территориальном разрезах в целях:
o обеспечения прогрессивной структуры общественного производства,
o усиления социальной направленности развития экономики,
o поддержания единого уровня социальной защищенности граждан данного субъекта Федерации,
o обеспечения им гарантированных конституцией прав и свобод.
Местные бюджеты все больше используются для:
o регулирования экономических процессов,
o влияют на размещение производительных сил,
o способствуют повышению конкурентоспособности продукции, выпускаемой местными предприятиями,
o созданию территориальной инфраструктуры,
o финансированию затрат по воспроизводству трудовых ресурсов,
o реализации социальных программ.
[Родионова В.М. Финансы: уч. пособ. - М.: Финансы и статистика, 1993.- C.219-220]
3. Инструменты налогового регулирования
Налоговое регулирование осуществляется Министерством финансов, а его инструментом выступают федеральные налоги или некоторые из них. Размеры налоговых поступлений в государственный бюджет определяются содержанием инструментов налогового регулирования таких как:
налоги с продаж,
подоходные налоги,
акцизы,
импортные пошлины,
налоги на экспорт,
инвестиционные стимулы.
1) Налоги с продаж (с оборота, на добавленную стоимость, другие, включаемые в цену товара) являются бюджетными источниками особого свойства.
Налоги с продаж вводятся с целью увязки доходов бюджета с общим объемом товарного оборота в стране. Они обеспечивают относительно высокую устойчивость доходов бюджета по сравнению с использованием прибыли в качестве объекта налогообложения.
Общий налог с оборота является основным средством обеспечения налоговых поступлений в условиях сбалансированной экономики. Для того, чтобы общий налог с оборота мог играть эту роль налоговая ставка должна быть единой, а налоговая база - максимально широкой.
Налогом, который обеспечивает быстрое поступление денежных средств в бюджет является налог на добавленную стоимость (НДС). Он является одним из наиболее устойчивых и эффективных налогов в рыночной экономике. Система его сбора сравнительно проста и защищена от инфляции, а уклонение от уплаты затруднено в силу непрерывности процесса платежей и взимания его на всех стадиях движения продукции и услуг.
НДС равномерно распределяется по всем секторам экономики и поэтому не вызывает диспропорций и искажений в сравнительных ценах, которые характерны при использовании многих других налогов.
2) Подоходные налоги - обеспечивают налоговые поступления в бюджеты в большинстве государств.
Практически во всех развитых странах источником более 85% всех налоговых поступлений являются личный подоходный налог, взносы на социальное страхование и налоги на потребление. Верхний размер ставок этого налога в разных странах варьирует от 30% до 60%.
3) Акцизы - налоги на отдельные товары, которые не только выполняют роль ограничителя потребления некоторых изделий, но и является источником доходов под специальные расходы, например, для компенсации расходов на строительство и содержание дорог.
4) Импортные пошлины выполняют функции по обеспечению запланированного краткосрочного регулирования платежного баланса. Этого достигается путем введения низкого общего налога на импортные товары. Однако, в случае решения правительства обеспечить особую защиту каких-либо конкретных национальных отраслей или секторов устанавливаются высокие ставки импортных пошлин.
5) Налоги на экспорт используются для обеспечения налоговых поступлений от сельскохозяйственного сектора, налогообложение которого сопряжено с значительными трудностями, а также для обложения случайной прибыли, полученной вследствие девальвации или экстраординарных изменений мировых цен. Однако использование налогов на экспорт может оказать отрицательное влияние на производство и объем экспорта.
6) Инвестиционные стимулы - инструмент налоговой политики, который оказывает влияние на содержание доходной части бюджета.
Эти стимулы приобретают форму налоговых скидок или кредитов, применяются по всем видам фондов или дифференцируются по видам оборудования, деятельности, по регионам. Двумя очевидными эффектами таких стимулов является то, что инвестиции в капитал, особенно в машины и оборудование, в значительной мере субсидируются, а реальные налоговые ставки сильно отличаются друг от друга в зависимости от конкретного предприятия. В Российской Федерации чрезмерное количество льгот на одну четвертую сокращают суммарные поступления по налогам на прибыль предприятий.
Эффективность таких налоговых стимулов основанных на низких налоговых ставках является отрицательной для доходной части бюджета. Поэтому многие страны отказываются от применения этого инструмента налогового регулирования. Однако Франция и Великобритания, напротив, предприняли ряд шагов, побуждающих к частным производительным инвестициям.
Практически все страны предусматривают льготное налогообложение доходов от прироста капитала и дивидендных доходов для работников-владельцев акций своих предприятий с целью стимулирования участия работников в собственности.
Налоговые ставки и порядок распределения средств от налогов между бюджетами разного уровня устанавливаются законодательными, а в отдельных случаях исполнительными органами власти Российской Федерации.
Органы государственной власти национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований могут устанавливать дополнительные льготы только о пределах сумм налогов, зачисляемых в их бюджеты. Запрещается предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер.
Список литературы:
Адкинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора - М., 1995. Алексашенко С. Налоговые реформы в развитых странах: опыт 80-х. М. , 1992. Глухов В. В.,Дольде И.В. Налоги: теория и практика. Уч. Пос., СПб., 1996. Гуреев В.И. Российское налоговое право. - М., 1997. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России. - Уч. пос., М., 1997. Дробозина Л.А. Общая теория финансов.– М., 1995. Иванеев А.И. Налогообложение иностранных компаний и предприятий с участием иностранных инвестиций. - М., 1997. Родионова В.М. Финансы: Уч. пособ. - М.: Финансы и статистика, 1993. Налоги: Учеб. пособие Под ред. Д.Г. Черника - М., Финансы и статистика, 1997. Налоговая политика в индустриальных странах: Сборник обзоров Под ред. В.С. Аваева - М. 1995. Налоговые системы зарубежных стран. Под ред. В.Г. Князева, Д.Г. Черника - М., 1997. Петрова Г.В. Налоговое право. - М., 1997. Сакс Джефри Д., Ларрен Фелипе Б. Макроэкономика. Глобальный подход. - М., 1996. Школяр Н.А. Бюджетная политика и практика. М., 1997. A Manual on Government Finance Statistics. (Russian edition). - Washington, 1986. Мишель К. Оффшорные юрисдикции и компании: проблема выбора Оффшорный бизнес за рубежом и в России. Налоги, финансы, инвестиции. Никосия - Хельсинки, 1995. Зампелас М. Несколько моделей страховых компаний Оффшорный бизнес за рубежом и в России. Налоги, финансы, инвестиции. Никосия - Хельсинки, 1995.