Федерализм, унитаризм, конфедерализм? (Российский опыт в сравнительной перспективе)
Драматические события минувшего года - макроэкономические потрясения, серьезные изменения диспозиций в высших эшелонах российской власти, ускорившийся передел сфер влияния ведущих политических и экономических элит в преддверии выборов высших органов и должностных лиц федеральной власти, - казалось бы, отодвинули на второй план проблемы российского федерализма.
На этом фоне меняется и характер политического, общественно-научного дискурса в области федералистики. Академическая и юридическая лексика дискуссий начала 90-х годов постепенно вытесняется стилистикой административных циркуляров и сводок военных действий.
Если еще на январской (1998) Всероссийской конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" сторонники "укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России" ощущали себя в меньшинстве [I], то сегодня их идеи, кажется, становятся все более созвучны доминирующим настроениям масс и элит. "Укрепление единства России — одно из главных политических и моральных оправданий нового курса, - утверждал политолог А. Богатуров [2]. - Задача разумного усиления рычагов влияния правительства на региональные власти по своей сложности и значимости стоит вровень с преодолением финансового хаоса с точки зрения ближайших задач и намного превосходит его по важности в долгосрочной перспективе". По мнению же Л. Вартазаровой [З], исторический опыт России свидетельствует о том, что "преодоление кризиса государственности и восстановление государства" достигаются "благодаря переходу к жесткому авторитарному правлению".
Недавние инновации в теории и практике федеративных отношений, в частности предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации, изменению статуса губернаторов с предоставлением Центру права назначать и смещать со своих постов за несоблюдение норм Конституции и федерального законодательства, реформированию территориально-административной структуры России с укрупнением субъектов Федерации, а также активизация непосредственного участия органов федеральной власти (Администрации Президента, Центральной избирательной комиссии) в региональном политическом процессе, демонстрируют поиски усиления роли федерального Центра во взаимоотношениях с регионами.
Не последнюю роль в системе аргументов сторонников реформирования федеративных отношений играет апелляция к мировому опыту, к практике функционирования и эволюции развитых федеративных (США. ФРГ и др.) и конфедеративных (Европейский Союз) систем, демонстрирующих тенденцию усиления центростремительного начала, интеграции и повышения роли федеральных институтов.
Целью данной статьи является сравнительный анализ российского федерализма и федеративных моделей ряда развитых индустриальных стран, выявление общих и особенных факторов, определяющих динамику федеративных отношений в этих странах и их относительную роль в эволюции Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
Один из сомнительных, но довольно распространенных методологических аргументов российской компаративистики состоит в том, что возможно ускоренное прохождение Россией основных этапов исторической эволюции, на которую у стран "первого лнслона" модернизации ушло несколько столетий. Извлекая преимущества из ретроспективного осмысления чужого опыта, мы можем избежать многих ошибок и скрытых опасностей, сэкономить время на исторических экспериментах, результаты которых уже известны. На первый взгляд апелляция к данному аргументу в дискуссии о судьбах федерализма в России может показаться плодотворной.
Известно, что федеративная система США, учрежденная Конституцией 1787 года, явилась результатом агрегации предшествующего, более аморфного объединения, образованного Конфедерацией 17Х1 года. В свою очередь, это объединение родилось в борьбе за независимость от британского владычества, сплотившей прежде автономные и обладавшие особыми традициями самоуправления и политического самосознания американские колонии. Конфедерация явилась первым институциональным оформлением нонообретенной национальной идентичности и механизмом интеграции "американского народа". Авторы первого конфедеративного проекта американской конституции по необходимости полагались скорее на политическую философию и теорию, чем на реальный опыт новой государственности, и выработали конструкцию, призванную в принципе исключить саму возможность рецидивов сильной централи-юванной власти, ассоциируемой в их сознании с абсолютизмом и посягательством на-нрава и свободы народов1. Однако реальный опыт национального самоуправления показал слабость такой конструкции, неадекватность статуса и полномочий федеральной власти масштабу решаемых задач. Новый конституционный проект, выработанный Филадельфийским Конвентом 1787 года, опирался как на теорию, так и на реальный опыт федеративной государственности, определяя контуры новой, более жизнеспособной и эффективной модели взаимоотношений национальных институтов власти с субъектами федерации.
В России наполнение реальным содержанием прежних квазифедеративных институтов происходило в схожих условиях дезинтеграции унитарной де-факто советской "империи", острой конфронтации республик с союзным Центром. Провозглашение декларации о государственном суверенитете, учреждение института президентской власти в РСФСР воспринимались как инструменты исправления "исторической несправедливости", восстановления утраченной идентичности "российского народа", укрепления народовластия. Первый эскиз новых принципов государственно-территориального устройства России - Федеративный договор 1992 года - показал свою слабость как в практическом, так и в теоретическом отношении. Конституция 1993 года и последующая практика взаимоотношений центра и регионов в целом устранили издержки вынужденного компромисса с региональными элитами, сложившегося в период острого политического противостояния трех ветвей федеральной власти. В результате в России стала формироваться более "централизованная" форма федерации.
Подобные компаративные аналогии можно продолжить. Так, период выработки региональных конституций и уставов, двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий ассоциируется с эпохой "дуалистического федерализма" в США, предполагавшего акцентирование на четком конституционном разграничении предметов ведения федерального и регионального уровней власти, взаимном невмешательстве в области исключительного ведения сторон2. Новые веяния в теории и практике федеративных отношений в России интерпретируются, соответственно, в духе "кооперативного федерализма", делающего акцент на координации и взаимодействии органов власти федерального и регионального уровней в области предметов совместного ведения, совместном противодействии центробежным силам, формулировании и достижении общих целей. "Кооперативная" парадигма предполагает усиление государственного активизма, взаимозависимости центра и регионов, взаимной ответственности в области государственного регулирования, обеспечения социальных услуг, защиты гражданских и политических прав.
Действительно, Соединенные Штаты за истекшие 200 лет действующей Конституции постепенно, но неуклонно становятся все более интегрированными3. В истории США, конечно, присутствуют маятниковые колебания сравнительной силы национального и регионального уровней власти, однако за этими колебаниями нельзя не видеть подспудную тенденцию кумулятивной интеграции американской общности и усиливающегося доминирования федерального уровня власти. Масштабы этих изменений столь велики, что дают основание некоторым исследователям сформулировать угрозу утраты Соединенными Штатами подлинного федерализма [5].
Экстраполируя логику развития федеративных отношений в США на современный российский материал и выстраивая на этом основании нормативную аргументацию, не следует забывать о роли объективных социально-экономических и политических факторов, предопределивших характер противоречивой исторической эволюции федерализма в разных странах, не укладывающейся в рамки единственной динамической модели.
Очевидное и многократно аргументированное различие между американской ч российской моделями федерализма заключается в качественно иной степени выраженности этнического и территориальном принципов организации федеративных отношений. Основные меньшинства в США - чернокожие и испаноязычные, на долю которых приходится соответственно около 11% и 7% населения страны, - не составляют сегодня большинства ни в одном из штатов. Хотя в отдельные исторические периоды, как, например, в эпоху Реконструкции, чернокожие являлись, большинством в некоторых штатах, тем не менее они никогда не обладали решающим политическим голосом на уровне штата.
В ряде регионов России (республики Дагестан, Ингушетия, Тыва, Татарстан, Калмыкия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия -Алания, Коми-Пермяцкий и Агинско-Бурятский автономные округа) доля коренного населения близка к простому, а в ряде случаев и к абсолютному большинству. Наряду с представительностью коренного народа еще более значима степень концентрации, отражающая долю от общей численности коренного (титульного) народа, находящуюся в пределах "своего" субъекта федерации (национально-государственного, национально-территориального образования). У большинства титульных народов Российской Федерации этот показатель превышает 80% (см. табл.)4.
Территориальная композиция титульных народов РФ
Наименова Степень кон- Степень представи Наименова Степень Степень ние титуль центрации, %* тельности, %** ние титуль концент предста ного народа ного народа рации, % витель ности, %
Источники: Народы России. Энциклопедия. 1994; Регионы России. Официальное издание Госкомстата России. М., 1997 (данные переписи 1989 года, но без учета численности зарубежной диаспоры).
* Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта федерации, в общей численности данного народа в границах РФ.
** Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта федерации, в общей численности населения данного субъекта федерации. *** Коренные народы Республики Дагестан.
**** Сводные данные по Республике Бурятия, Агинскому-Бурятскому АО. Усть-Ордынскому Бурятскому АО.
***** Сводные данные по Ненецкому АО, Ямало-Ненецкому АО, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) АО.
Результатом различных модслси территориальной диффузии является и различная динамика процессов защиты прав меньшинств. В США чернокожие, испаноязычные и другие меньшинства адресовали свои чаяния федеральному правительству, в особенности судебной и исполнительной властям в деле защиты их прав, часто в противовес враждебно или индифферентно настроенным властям штатов, а также в деле целевой федеральной финансовой помощи, экономической и социальной поддержки, которую власти штатов не могли либо не хотели предоставлять.
Напротив, и России концентрация титульных этнонациональных меньшинств в соответствующих субъектах федерации побуждает их обращать взоры к республиканским властям в целях поддержки и реализации их интересов, создания условий для сохранения и развития культуры, традиций, самосознания.
Таким образом, в противоположность пересекающимся противоречиям в американском обществе, способствовавшим усилению роли федерального центра в качестве верховного арбитра и модератора, концентрация и взаимоусиление этнополитических противоречий в России в целом обеспечивают благоприятную почву для центробежных тенденций.
Конечно, уровень этнонациональной концентрации многих титульных народов РФ сегодня менее выражен, чем в ряде федеративных де-юре и де-факто государств, в которых этот фактор в значительной степени предопределяет преобладание центробежных тенденций над центростремительными (например, в Канаде, где в Квебеке проживает 80% франкоязычных канадцев, которые составляют также 80% населения провинции). Общеизвестно, что в России многие титульные народы составляют меньшинство в своих республиках и автономиях, при этом значительная их доля проживает за пределами этих субъектов Федерации.'Данный факт можно было бы интерпретировать в пользу централ истской альтернативы, если бы были основания видеть в этом скорее тенденцию будущего, нежели наследие прошлого. Объективный анализ, однако, свидетельствует скорее об обратном.
Неоднократно замечено, что для реализации американской модели "плавильного котла" в России отсутствуют ключевые идеологические, политические, социально-психологические, экономические и исторические предпосылки. Стоит обратить внимание на основное отличие - качественно иную модель мобильности населения, как внешней (иммиграция), так и внутренней. В силу очевидных обстоятельств Россия в обозримом будущем не может рассчитывать стать "страной иммигрантов", и даже многократно отыгранная политиками и идеологами карта "двадцати пяти миллионов русских" в бывших республиках СССР сегодня оказалась "битой".
Не менее существенным представляется фактор географической мобильности. В Соединенных Штатах, Конституция которых не предусматривает возможности выхода субъектов из состава Федерации, ключевое концептуальное и практическое значение придается возможности "внутреннего выхода" (internal exit option), или "голосования ногами". Обусловленная сочетанием топографических, исторических, социально-экономических и социокультурных факторов, легендарная американская мобильность признана одним из основных механизмов гашения региональных различий, формирования национальных стандартов обеспечения социальных услуг, общественных благ, прав человека, юридических и фискальных стимулов развития предпринимательской деятельности и т.д. Поставленные перед необходимостью соревнования друг с другом за наиболее динамичного и привлекательного резидента, отдельные регионы вынуждены постоянно расширять номенклатуру стимулов и услуг, поднимать общую планку предлагаемых благ. В этих условиях сознательное отклонение от общенационального фарватера, сохранение рудиментов расовой, этнической, социальной дискриминации в отдельных регионах неизбежно обрекает их на отток капиталов и налогоплательщиков, хроническую депрессию, бедность (пример такого добровольного "парии" -штат Миссисипи).
В России внутренняя мобильность традиционно ограничена как объективными, так и субъективными факторами. Природно-климатические условия, усиливающиеся различия в уровне и качестве жизни между регионами, неравномерность в развитии современной инфраструктуры, неразвитость рынка жилья и зачаточное состояние системы ипотечного кредитования, низкий уровень доходов большинства потенциальных мигрантов, сохранение жестких административных ограничений (института прописки) в наиболее динамичных и привлекательных с точки зрения миграции регионах сводят к минимуму объективные возможности внутренней миграции. Преобладающие традиции пассивности, примирения с действительностью, упования скорее па государство, чем на собственную инициативу в решении повседневных проблем, в свою очередь, ослабляют субъективную готовность к перемене мест.
Унаследованная сегодняшней Россией структура населения, характеризующаяся относительной сбалансированностью этнической диффузии и концентрации представляется продуктом прежней, мобилизационной административно-командной системы, идеологически и организационно способной реализовывать общегосударственную политику нивелирования региональных экономических, социальных, этнических различий. С уходом в прошлое ударных всесоюзных строек, системы обязательного распределения специалистов, квотирования национального состава центральных общественно-политических и административных институтов (КПСС, ВЛКСМ и др.) процесс демографической (в том числе этнической) диффузии утрачивает прежние мотивы и стимулы и, более того, становится обратимым.
В пользу данного тезиса косвенно свидетельствуют последние (из опубликованных) официальные данные Госкомстата РФ: в 1996 году естественный прирост населения наблюдался лишь в 16 субъектах Федерации, при этом все 16 являются национальными республиками либо автономными округами [б]. Есть основания предполагать, что наблюдаемый прирост происходит в решающей степени за счет коренного населения.
Принципиально важно отметить, что (усиливающиеся) ограничения географической мобильности являются центробежным фактором не только в национально-территориальном, но и в социально-политическом аспекте эволюции российского федерализма. Растущее расслоение регионов по уровню и качеству жизни5 генерирует сегодня своеобразные сепаратистские настроения в этнически однородных ("русских") краях и областях. При этом нынешние, во многом искусственно разграниченные по карте в соответствии с количеством членов партии и иными канувшими в прошлое критериями, административно-территориальные образования сегодня начинают обретать утраченную социологическую легитимность и региональное самосознание, в немалой степени замешанное на негативных ("антимосковских") настроениях. В этом свете ' особенно актуально воспринимается взаимосвязь социально-политических и социально-экономических аспектов эволюции российского федерализма.
Экономическую концентрацию и интеграцию следует выделить в качестве ключевых факторов, определяющих динамику федеративных отношений. В США и в других регионах мира в XX веке усиление экономической интеграции повлекло за собой наращивание централизации политической системы. Национальная активность крупных корпораций, профсоюзов, финансовых институтов, транспортной инфраструктуры и средств массовой информации делала сепаратное регулирование на уровне отдельного штата (национального государства) все более неэффективным. Конечно, регулирование на уровне отдельных регионов остается значимым фактором, и факты свидетельствуют об усилении регулятивной активности регионов, в особенности в областях инвестиций, торговли, экономического развития.-Но, по мере того как регулятивные функции национальных и региональных властей в США наращивались разными темпами в разные эпохи, долгосрочный баланс решительно сдвигался в сторону национальной экономической интеграции. Эта тенденция породила общественные ожидания и юридические прецеденты, легитимирующие более активную роль федерального центра в таких областях, как здравоохранение, занятость, профессиональная подготовка, экологическое регулирование, защита прав потребителя, аффир-мативные действия и т.д.
Экономисты понимают, что российская экономика, основы которой были заложены в эпоху административно-командного централизма, может успешно развиваться и процветать лишь как единый, федеративно устроенный, многоярусный и представленный различными секторами комплекс при сохранении связывающих ее воедино скреиов, прежде всего единых энергетических и транспортных систем. Продолжающийся, а во многом и углубляющийся экономический и социально-политический кризис расшатывает устои целостности России, усугубляет противоречащий логике и историческим традициям раздел страны на регионы-доноры и регионы-реципиенты, живущие на конституционно не определенные источники доходов, подрывает основы целостности федеративного устройства страны [7].
Согласно статистическим данным, сегодня в пяти (из 12) экономических районов России: Центральном, Уральском, Западно-Сибирском, Поволжском и Восточносибирском (в соответствии со значимостью вклада в общероссийские итоги) создается около 70% ВВП, сосредоточено 65% всех предприятий и организаций, 2/3 основного капитала страны. Здесь расположены 47 субъектов РФ [б]. Данные экономической статистики любопытно сопоставить с данными политической социологии. Осуществленное коллективом научно-исследовательского предприятия "Конкорд" (руководитель - И. Яковлев) комплексное исследование на тему "Центр и регионы российской Федерации: расстановка общественно-политических сил и тенденции государственного устройства" показало, что оценка отношения к оптимальной модели устройства России и к объему делегируемых федеральному центру прав по Центральному, Уральскому. Западно-Сибирскому, Поволжскому (частично). Дальневосточному и Северо-Кавказ-скому районам располагается в диапазоне вариантов от "федерации в современной форме" и "федерации с расширенными правами регионов" до "конфедерации". Альтернативы, связанные с усилением роли центра и ограничением прав регионов, не находят поддержки в этой группе регионов [8].
Экономический регионализм в России, отчасти имеющий объективно-историческую природу, сегодня, согласно компетентному мнению специалистов, усугубляется продолжающейся деформацией структуры экономики с нарастающей минерально-сырьевой направленностью, провоцируется непродуманной политикой в области естественных монополий, остающихся обручами целостности народного хозяйства. Судьба большинства крупных городов и предприятий зависит от их включенности в единую общероссийскую энергетическую систему (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России"). Сегодня отношения с этими ключевыми естественными монополиями пытаются перевести на уровень регионов, столкнуть их с руководством отдельных областей и республик:
губернаторы собираются выставлять милицейские кордоны, с тем чтобы не допустить отключения жизненно важных объектов от обеспечения энергоресурсами [7].
Регионализация экономики России, углубление ее минерально-сырьевой ориентации, отсутствие продуманной политики в области стратегических "государствообразующих" отраслей (энергетики, транспорта, ВПК) вступает во взаимоусиливающий резонанс с изменением роли и статуса Российской Федерации на международной арене.
Экономические и политические масштабы США, их статус в послевоенной международной системе отношений не только привлекали интерес общественности. политиков, публицистов к глобальным вопросам современности, но и фокусировали внимание на роли национального правительства, Вашингтона. Роль сверхдержавы ч глобальное соперничество с Советским Союзом требовали, чтобы значительная часть американской экономики была ориентирована на интересы обороноспособности. Императив национальной безопасности в немалой степени способствовал экспансии американских федеральных властей даже в мирное время.
Утрата Россией статуса военно-политической и экономической сверхдержавы, ослабление роли и переход на позиции второстепенного участника мировой политики неизбежно оказывают воздействие на развитие федеративных отношений. Фактор национально-государственной идентификации все менее способен играть роль социального интегратора.
С распадом СССР, как справедливо отмечает Вартазарова, была нарушена прежняя самоидентификация граждан, началось дробление гражданского самосознания, попытки на новой основе связать принадлежность к конкретному географическому району проживания (Российской Федерации, соответствующей республике в составе РФ) с этнической составляющей самосознания. Таким образом, "в России фактически проявляются черты, характерные для процесса государственного образования ранних периодов становления национальной государственности" [З].
В этом противоречивом процессе "тенденция вымывания российского суверенитета 11 отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) (аконотворчсством субъектов РФ" [9] проявляется в том, что уже не только ряд национальных республик (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми), но и отдельные области и края РФ (Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край) в одностороннем порядке закрепляют за собой регулирование попросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров, самостоятельное участие в международных отношениях.
Объективная природа факторов, предопределяющих изменение роли и статуса Российской Федерации в мировой политике в сочетании с характером внутриполи-гической, экономической и социальной обстановки в стране не позволяет в ближайшем будущем рассчитывать на коренное изменение тенденции ослабления роли федерального центра и усиления центробежных начал.
В сравнительной перспективе, однако, вышеприведенные аргументы и выводы отнюдь не следует интерпретировать в духе несовместимости природы российской государственности и принципов федеративного устройства как такового6. Немало интересного в отношении совместимости процессов устойчивого экономического развития, укрепления политической Демократии, сохранения территориальной целостности и тенденции децентрализации федеративных отношений можно, умерив политические амбиции, почерпнуть из опыта Канады, Индии, Испании, других стран, к которым мы по основным экономическим и политическим показателям сегодня гораздо ближе, чем к США.
Канадская модель федерации, учрежденная Актом о Британской Северной Америке 1867 года, была отмечена двумя отличительными особенностями: сильной концентрацией власти в руках Центра и новаторским сочетанием федерализма с парламентской формой правления.
"Отцы" Канадской Конфедерации спроектировали сильно централизованную федеративную модель. В отличие от первоначального проекта Американской федеративной системы все важнейшие функции власти и неограниченные финансовые полномочия были отнесены к ведению федерального правительства. Второстепенный статус провинций выражался в бюджетной зависимости от центрального правительства, в отнесении "остаточных" полномочий к ведению федеральных властей, в наличии института лейтенант-губернаторов в качестве надзирающих представителей Центра в регионах, положении о приостановлении и аннулировании Центром законов провинций, а также праве федерального правительства в определенных обстоятельствах издавать нормативные акты в сферах, отнесенных к ведению провинций. Эти отличия, позволившие позже некоторым исследователям отнести канадскую модель к категории "квазифедерации", ясно определяли отношения скорее старшинства, нежели равноправия, между центральными и провинциальными уровнями власти.
Положив в основу канадской модели британские парламентские институты, принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной, отцы-основатели Канады создали уникальную для федераций того времени форму правления. Существовавшие в Соединенных Штатах и в Швейцарии федеративные модели инкорпорировали в качестве сущностного свойства своих политических институтов принцип разделения властей на федеральном и региональном уровнях. Канадская модель в своем явном и радикальном отходе-от существующих образцов заменила сложную систему сдержек и противовесов Конституции США мажоритарным механизмом парламентских институтов, порожденных унитарной британской традицией.
Федеративные системы Канады и США различаются не только своими истоками, но также и моделями развития. Канада в течение 130 лет эволюционировала из квазиунитарной структуры в подлинно федеративную систему, в которой провинции играют все более активную и агрессивную роль и где процессы национального и регионального строительства приобретают противоречивый и конкурентный характер. "История канадского федерализма начиная с 1950-х годов - это история постепенного ослабления власти Центра" [II].
Взаимодействие факторов, усиливающих Центр, и факторов, усиливающих регионы-одна из основных тем канадской политической истории. Среди основных сил и тенденций, способствующих национальному строительству, называют: стремление к экономическому развитию в трансконтинентальном масштабе; чувства национальной идентичности, связанные с поиском "канадского образа жизни", отличного от "американского"; эгалитарные установки, преодолевающие региональные границы и различия в русле политики социального обеспечения; активность федерально ориентированных элит и групп интересов в сфер&х банковской и финансовой деятельности, коммерции и транспорта; ведущие позиции национальных политических партий; и наконец, деятельность самого федерального центра в рамках широких конституционных полномочий.
Влиятельные факторы способствуют региональному строительству: топографические ограничения мобильности в пределах Канады; различия региональных экономических интересов; франкоязычная концентрация, а также модели иммигрантского поселения в различных регионах.
Экономика Канады остается преимущественно региональной, на протяжении всей своей истории будучи узкоспециализированной, с преобладанием сельского хозяйства и добычи, переработки природных ресурсов, размещение которых варьируется от региона к региону. Региональные экономические различия воспринимаются острее сквозь призму экономического неравенства: исторически промышленность и благосостояние концентрировались в двух крупных центральных провинциях Онтарио и Квебек.
Многие полномочия, казавшиеся сравнительно незначительными (либо относившиеся к области деятельности частных и религиозных организаций) в то время, когда они были отнесены конституцией к исключительному ведению провинций, по мере развития индустриального, урбанизированного и секулярного общества и усиления государственного интервенционизма перешли в категорию наиболее значимых. Отнесенные конституцией к исключительному ведению регионов области регулирования Иран собственности и гражданского права, здравоохранения, социального обеспечения и образования сделали региональные власти исключительно значимыми в повседневной жизни граждан. Контроль над землей и природными ресурсами позволил региональным властям стать важнейшим агентом экономического развития и привлек поддержку регионально ориентированных экономических элит сырьевых отраслей. Эти импульсы побудили региональных лидеров и граждан приложить немалые усилия к развитию местных энергетических, газовых и нефтяных ресурсов, местных сообществ, обретших со временем социологическую легитимность и уникальную региональную историю.
Федеративная система, необходимость которой была продиктована региональными различиями, в определенном смысле усилила эти различия, институциализировав их. С 60-х годов процесс модернизации не только не ослабил, но скорее усилил стремление регионов Канады к самостоятельному повышению благосостояния и реализации своей культурной и экономической идентичности.
Имея в виду возможность усвоения опыта и уроков канадского федерализма в России, следует обратить внимание на институциональные различия американской и канадской моделей.
В США принцип жесткого разделения властей способствовал эффективному представительству и выражению региональных и локальных интересов в федеральном законодательном институте благодаря слабости партийной дисциплины в обеих палатах Конгресса и силе верхней палаты Конгресса, формируемой по принципу равного представительства штатов. При этом диффузия власти в рамках федерального и регионального уровней способствовала возникновению множества точек соприкосновения между федеральным центром и регионами.
Напротив, в Канаде строгая партийная дисциплина, свойственная парламентской традиции, наряду с доминированием нижней палаты парламента в силу принципа ответственности правительства перед нею, а также ограниченной легитимности представительства региональных интересов в формируемой федеральными властями верхней палате уменьшает возможности выражения и учета региональных интересов в федеральных органах власти.
Формируемая законодателями исполнительная власть, опираясь на жесткую партийную дисциплину и право распускать парламент и назначать досрочные выборы, добилась концентрации власти в своих руках, в особенности в руках премьер-министров как федерального, так и регионального уровней. Отношения между Центром и регионами приобрели квазидипломатический характер, подобно отношениям между суверенными государствами. Конференции премьер-министров федерального и региональных правительств стали основным инструментом разрешения проблем во взаимоотношениях Центра с регионами; как в общественном мнении, так и в понимании политических элит эти отношения стали восприниматься как соперничество в духе "игры с нулевой суммой", как необходимость для каждого уровня власти отстаивать свои исключительные прерогативы и не допускать вмешательства противной стороны.
Анализ тенденций развития российского федерализма в сравнительной перспективе с учетом противоречивого опыта эволюции федеративных отношений в США и Канаде позволяет по-новому взглянуть на последние новации и предложения в области реформирования институционального и территориально-государственного устройства России.
С момента принятия действующей Конституции в целом наблюдается тенденция к воспроизведению регионами федеральной модели доминирования высшего должностного лица (президента, губернатора) над всеми ветвями власти, прежде всего законодательной (представительной) и судебной. Однако события осени 1998 - весны 1999 года вносят существенные коррективы в этот процесс. Ослабление роли Президента России, укрепление позиций премьер-министра и формирование широкого консенсуса между правительством и большинством Государственной Думы все чаще дают повод говорить о тенденции формирования более уравновешенной, а в перспективе (после 2000 года) и полноценной парламентской системы на федеральном уровне власти. В последующем можно ожидать и постепенного воспроизведения парламентского правления в большинстве субъектов Российской Федерации.
Пример Канады показывает, что утверждение парламентских начал в функционировании государственной власти обоих уровней в сочетании с федеративным территориально-государственным устройством в условиях сохранения центробежных тенденций способно усугубить и институциализировать эти тенденции, придать им, возможно, необратимый характер.
Канадский опыт ставит под сомнение и эффективность сочетания парламентского правления с практикой назначения региональных губернаторов федеральным центром. В условиях президентского авторитаризма образца 1993 года такой механизм мог бы дать свои плоды, однако в нынешн