ВВВЕДЕНИЕ
В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.
Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти.
Административное право – важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.
Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.
Права и обязанности личности, о которых говорится в административно- правовых нормах, производны от конституционных/ ст.2 Конституции РФ/, и часто конкретизируют последнее. Прежде всего, административно-правовой статус граждан РФ устанавливается Конституцией, актами органов представительной власти. В формировании и, особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц, льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают общеобязательные правила / охоты, дорожного движения/. Разнообразными нормативными актами органов исполнительной власти;
1. конкретизируются конституционные права и обязанности граждан;
2 .первично предоставляются определенные права;
3. устанавливаются процедуры реализации прав и обязанностей;
4 .определяются органы, должностные лица, которые обязаны оказывать гражданам содействие при осуществлении прав и обязанностей.
Одно из принципиальных отличий современного состояния отечественного административного права заключается в том, что по сравнению с советским периодом его развития нормы данной отрасли права главным своим предназначением имеют регулирование и охрану прав и свобод российских граждан. Вследствие этого многократно возрастает роль последних в системе субъектов административного права России. Не будет преувеличением утверждать, что правовое регулирование прав, свобод и обязанностей граждан, а также закрепление мер их защиты от административного произвола и ведомственных злоупотреблений ставится во главу угла административно- правового регулирования, а сами граждане обретают статус ведущего субъекта административного права. Перенос центра тяжести административного законодательства а создание усилиями органов и должностных лиц государственного и муниципального управления надлежащих условий для полноценной реализации прав и свобод российских граждан актуализирует научное осмысление административно-правового статуса граждан и его законодательного обеспечения. Однако приходится констатировать, что преимущественное внимание исследователей административного права традиционно сосредоточено на таких его категориальных (понятийных) составляющих, как государственное управление, исполнительная власть, органы государственного управления (органы исполнительной власти), государственная служба, правовые акты управления, административно-правовые методы, административное принуждение, административный процесс, административно-правовые режимы. Не умаляя значение перечисленных и иных институтов административного права, все же нельзя не признать, что они по своей юридической природе производны от правового статуса граждан в сфере управления. Именно обеспечение и защита прав и свобод граждан наполняют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления социальным смыслом, служат целевым ориентиром всех управленческих действий и решений.
Административно-правовой статус граждан в значительной мере зависит от
состояния законодательства, закрепляющего их права и обязанности в сфере
управления. Это достаточно очевидное обстоятельство означает, что
совершенствование юридической регламентации положения граждан в качестве
субъектов российского административного права объективно претендует на роль
магистрального направления развития административного законодательства. При
этом задача адекватного современным социально-экономическим потребностям
обеспечения силами административно-правовых норм прав, свобод, законных
интересов и обязанностей граждан, а также механизма их реализации
предполагает необходимость многоуровневого и многоаспектного подхода к
конструированию административно-правового статуса граждан. Данный подход
должен базироваться на концептуальной установке ст. 18 Конституции
Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и
гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием.
Важнейшим приоритетом административно-правового обеспечения положения
граждан в сфере публичной администрации является развитие, детализация,
конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные
права, свободы и обязанности российских граждан2. За десятилетие, прошедшее
с момента принятия Конституции, в этом отношении сделано уже немало. В
частности, на федеральном уровне приняты Законы об общественных
объединениях, об информации, информатизации и защите информации, об основах
государственной службы, об альтернативной гражданской службе, а также ряд
других законодательных актов, которые существенно обогатили права граждан в
сфере управления и их гарантии. Однако до настоящего времени отсутствует
надлежащее административно-правовое сопровождение таких конституционных
прав граждан, как право на собрания, митинги и демонстрации, шествия и
пикетирование (ст. 31), право на индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Помимо
этого ощущается дефицит административно-правовых норм в отношении
образовательных, культурных и других социально-экономических прав.
Восполнение этих пробелов административного законодательства не только
позволит привести его в соответствие с Конституцией, но и будет
способствовать развитию административно-правового статуса граждан.
Существенное значение для оптимизации правового регулирования
«управленческого» статуса граждан, проявляющегося вовне в их многообразных
юридических связях с различными органами и должностными лицами публичной
администрации, имеет четкое разграничение предметов ведения Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в вопросах юридического
регулирования прав и обязанностей граждан в сфере государственного и
муниципального управления. Как известно, в соответствии со ст. 72
Конституции РФ административное и административно-процессуальное
законодательство находится в совместном ведении российской Федерации и ее
субъектов. Но из этого факта вовсе не следует, что в формировании
административно-правового статуса вправе участвовать только федеральный и
региональный уровни публичной власти, да еще и обладая при этом идентичными
с юридической точки зрения возможностями.
Системное восприятие Конституции России и федеральных законов, принятых в развитие содержащихся в ней положений, свидетельствует о том, что, во-первых, регулирование прав и свобод граждан, в том числе и в качестве субъектов административного права, составляет прерогативу федеральных органов власти (ст. 71 Конституции) и лишь защита урегулированных на федеральном уровне прав и свобод относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции), а во-вторых, определенная ниша для административного нормотворчества в рассматриваемой сфере в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» зарезервирована за муниципальными образованиями, их уставами и иными нормативными правовыми актами.
Трехуровневость административно-правового регулирования статуса
граждан, помноженная к тому же на отсутствие в законодательстве ясных и
непротиворечивых критериев разграничения предметов ведения каждого из
уровней публичной власти, нередко приводит к разбалансированности механизма
правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере управления.
Поэтому было бы целесообразно зафиксировать и последовательно осуществлять
на практике конституционно-правовую формулу, согласно которой в федеральном
административном законодательстве могут решаться все вопросы, связанные с
правами и обязанностями граждан в качестве субъектов административного
права; в административном законодательстве субъектов Российской Федерации
может предусматриваться неограниченный перечень гарантий и иных мер защиты,
дополняющих федеральный административно-правовой статус граждан; в уставах
муниципальных образований и других нормативных актах местного
самоуправления могут содержаться административно-правовые предписания,
касающиеся тех или иных форм участия граждан в решении вопросов местного
значения, только по вопросам, прямо предусмотренным в федеральных законах.
Особое место в структуре административно-правового статуса занимает
ответственность за административные правонарушения. В соответствии с
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1)
законодательство об административной ответственности включает в себя как
сам КоАП РФ, так и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов
Российской Федерации об административных правонарушениях. Установление
административной ответственности актами органов местного самоуправления не
допускается.
Субъекты Российской Федерации достаточно активно включились в процесс
законодательного регулирования ответственности за административные
правонарушения. Во многих из них уже приняты либо собственные кодексы
(Республика Татарстан, Орловская область, Новосибирская область и др.),
либо отдельные законы об административной ответственности (Республика Коми,
Амурская область, Приморский край и др.). Вместе с тем следует подчеркнуть,
что формирующаяся в российских регионах практика
административно-деликтного нормотворчества вызывает весьма противоречивые
оценки. Так, еще на стадии разработки проекта КоАП РФ специалисты отмечали,
что нормы, устанавливающие административную ответственность и образующие
административно-деликтное право, оказывают прямое влияние на содержание
административно-правового статуса] граждан, вследствие чего
законодательство об административной ответственности должно составлять
предмет ведения Российской Федерации. На первый взгляд подобные
высказывания лишены каких-либо веских оснований, так как административная
ответственность представляет собой специфическую обязанность граждан,
являющуюся следствием совершения административного проступка. С этой точки
зрения настаивать исключительно на федеральном законодательном
регулировании административной ответственности вряд ли оправдан. но,
поскольку Конституция России относит к ведению Федерации! только
регулирование прав и свобод человека и гражданина.
Однако институт административной ответственности — далеко не
одномерное правовое явление. Его характеристика не ограничивается тем, что
в основе данного вида ответственности лежит обязанность лица, совершившего
административное правонарушение, отвечать за содеянное, сопряженная с
возможностью применения к нему принудительных мер воздействия,
предусмотренных законодательством. Не следует забывать о том, что
юридическая ответственность всегда связана с вторжением в сферу личной
жизни граждан, предполагает ограничение их прав и свобод. Таким образом,
еще одна грань административной ответственности проявляется в том, что ее
законодательное закрепление несомненно влияет на содержание и объем прав и
обязанностей граждан в сфере управления. А поскольку, согласно ст. 55
Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства, то утверждение о необходимости сугубо федерального
законодательного регулирования института административной ответственности
вовсе не выглядит преувеличением. Не случайно и Федеральный закон «Об
основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 14), и
Трудовой кодекс РФ (ст. 192) исходят из того, что установление
дисциплинарной ответственности — федеральная прерогатива, хотя и
законодательство о государственной службе, и трудовое законодательство
являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Думается, что и законодательство об ответственности за административные
правонарушения должно быть сосредоточено в ведении Российской Федерации.
Неотъемлемой составной частью совершенствования административно- правового статуса граждан является закрепление и развитие разветвленной системы юридических гарантий прав и свобод граждан как участников управленческих отношений. Надлежащее гарантирование административно- правовых возможностей граждан предполагает: во-первых, определение в законодательстве персонифицированных представителей государственной и муниципальной власти, ответственных за обеспечение условий для реализации прав и свобод граждан; во-вторых, закрепление конкретных обязанностей органов и должностных лиц публичной администрации, корреспондирующих правам и свободам граждан в сфере управления; в-третьих, установление детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управления своих обязанностей в отношениях с гражданами; в-четвертых, усиление ответственности органов и должностных лиц за неисполнение ими своих обязанностей, повлекшее нарушение прав граждан в сфере управления.
1 Понятие и виды субъектов административного права
1.1 Понятие субъекта административного права
Вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как речь идет об участниках административно-правовых отношений, решающих задачи и осуществляющих функции исполнительной власти, координирующие, распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в области государственного управления и местного самоуправления, рассматривающих дела о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в хозяйственной, налоговой, финансовой, таможенной сфере, в строительстве, в сфере общественного порядка и т. д.
Наука административного права насчитывает не так много
исследовательских работ, посвященных этому вопросу. Тем не менее,
определенный понятийный аппарат уже создан. Традиционно субъектом
административного права считается физическое или юридическое лицо
(организация), которые в соответствии с установленными административным
законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления,
реализации функций исполнительной власти. Субъект административного права —
это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник
управленческих отношений, наделенный законодательством правами,
обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью
вступать в административно-правовые отношения. Таким образом, реализация
прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им
определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения.
Поэтому последние являются основным каналом реализации административно-
правовых норм.
Субъект административного права — это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может обжаловать принятое органом исполнительной власти постановление в суд, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не обжаловать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, обязано защищать права и свободы граждан и в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению. Прокурор обязан при наличии достаточных оснований возбудить производство по делу об административном правонарушении; данное постановление является реализацией его правового статуса. Примеры реализации субъектами административного права своего правового статуса весьма и весьма многочисленны.
Субъекты административного права — реальные участники административно-
правовых отношений, обладая административно-правовым статусом, участвуют в
организации публичного управления (государственного и муниципального), в
самой управленческой деятельности, а также в процессе управления
(административных процедурах). Однако административно-правовой статус
раскрывается и в отношениях между органами управления и гражданами, а также
другими субъектами права. Следовательно, административно-правовой статус
определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями,
правоограничениями, объемом ответственности.
В качестве принципиального положения следует определить, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:
1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);
2) в управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;
3) в административном процессе, т. е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;
4) в административно-деликтном праве, т. е. в системе отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы..
1.2 Виды субъектов аминистративного права
В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права.
Индивидуальными субъектами являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.
Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных
отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления.
Субъектами административно-правовых отношений граждане становятся,
например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения
установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии)
соответствующего государственного органа, обжалования в суд действий
(бездействия) или решения органов исполнительной власти, нарушающих права,
свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное
взыскание за совершенное административное правонарушение; он направляет
жалобу в суд на действие должностного лица, нарушившего его право или
ограничившего его свободы; граждане учреждают общественное объединение и т.
д.).
К индивидуальным субъектам административного права относятся также государственный служащий или должностное лицо. Они занимают государственные должности в государственных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами; их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами; они осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют действия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они — индивидуальные субъекты права).
Коллективные субъекты административного права - - это группы людей, являющиеся организациями (государственными, негосударственными, частными, общественными), которые выступают во внешних отношениях как самостоятельные субъекты права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-правовых отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.
Государственная организация в научном смысле представляет собой организационно и юридически единый коллектив, правосубъектность которого осуществляют уполномоченные лица, действующие как во внешних, так и во внутриорганизационных отношениях от имени государства.
Организация — это совокупность людей, коллектив; она предполагает деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным процедурам (правилам). Признаками организации являются: совокупность людей; осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами; определение цели и задач организации; наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений); соответствующие процедуры (правила) деятельности; формирование структуры (образуемые подразделения); нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников).
Все организации подразделяются на две большие группы: государственные и негосударственные. Они различаются тем, что их статус, процедуру учреждения, реорганизации и прекращения деятельности, правовой режим управленческих действий (решений), порядок защиты прав определяют различные нормативные правовые акты.
Государственная организация представляет собой часть государственного
механизма (государственной администрации), обладающую определенной
самостоятельностью в реализации принадлежащих ей полномочий, имеющую
соответствующий правовой статус. Ее деятельность направлена на обеспечение
публичных интересов и защиту прав и законных интересов человека и
гражданина. К государственным организациям относятся государственные
органы,, учреждения, предприятия (например, унитарные предприятия).
Предприятия осуществляют производственно-хозяйственную деятельность;
учреждения реализуют в основном полномочия социально-культурного характера
(например, учреждения здравоохранения), а государственные органы обладают
государственно-властными полномочиями, осуществление которых влечет
наступление юридических последствий.
Государственные организации имеют компетенцию, т. е. пределы ведения и
осуществления властных полномочий, которые представляют собой тот или иной
объем государственной деятельности, возложенный на соответствующий орган;
это, по сути, круг решаемых вопросов, предусмотренных правовыми актами.
Компетенция должна иметь нормативный характер и включать следующие
элементы:
1) задачи государственной организации, т. е. чего необходимо ей достигнуть, для чего она создается или учреждается;
2) функции (главные направления деятельности);
3) установленные нормативными актами права, обязанности, объем правовой ответственности;
4) формы и методы работы организации применительно к ее задачам, функциям, правам и обязанностям (принятие нормативных правовых актов управления, заключение договоров, совершение юридически значимых действий и т. д.).
Компетенция может быть общей, отраслевой, межотраслевой, внутриотраслевой, административно-юрисдикционной.
К субъектам административного права относятся и такие государственные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти, однако в своей деятельности выполняют специфические организационно-распорядительные функции (например, органы законодательной (представительной) власти, федеральные суды, прокуратура). Они осуществляют управленческую деятельность внутриорганизационного характера; например, руководители этих органов издают приказы и распоряжения по организации деятельности самого органа; применяют меры поощрения и дисциплинарного принуждения; организуют выполнение в своих органах противопожарных, санитарно-эпидемиологических и иных общеобязательных правил и норм.
Негосударственными организациями, имеющими статус субъектов
административного права, выступают общественные объединения (общественные
организации, общественные движения, общественные фонды, органы общественной
самодеятельности); некоммерческие организации (религиозные объединения,
фонды, некоммерческие партнерства, учреждения и др.); муниципальные
образования; коммерческие организации (хозяйственные товарищества и
общества, производственные и потребительские кооперативы). Административно-
правовой статус указанных негосударственных организаций устанавливается
федеральными законами, например: от 19 мая 1995 'г. "Об общественных
объединениях" (в ред. ФЗ от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г.)1; от 26 мая
1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных
объединений"2; от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях"3; от 30 ноября 1995 г. "О финансово-
промышленных группах"4; от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" (в
ред. ФЗ от 17 мая 1996 г.)5; от 12 января 1996 г. "О некоммерческих
организациях" (в ред. ФЗ от 26 ноября 1998 г.)°; от 12 января 1996 г. "О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"7; от 26
сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях"8; от 8
февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в ред. ФЗ
от 11 июля 1998 г., 31 декабря 1998 г.)9; от 19 июля 1998 г. "Об
особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных
предприятий)".
Полная характеристика правового положения субъектов административного
права, включающая в себя их административную правосубъектность, содержится
в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах. Так,
административная правосубъектность физического лица в области образования и
самих образовательных учреждений определяется множеством нормативных актов,
например: Законом РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" (в ред. ФЗ от 13
января 1996 г., 16 ноября 1997 г.), ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании", ФЗ от 24 июля 1998 г. "Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Положением о
государственной аккредитации высшего учебного заведения, утв.
постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323, Положением об
экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях
Российской Федерации, утв. приказом Министерства общего и профессионального
образования РФ от 14 октября 1997 г. № 2033. В сфере здравоохранения
административный статус субъектов регламентируется, например, такими
нормативными актами, как: Закон РФ от 2 июля 1992 г. "О психиатрической
помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в ред. ФЗ от 21 июля 1998
г.), ФЗ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения", Правила проведения обязательного медицинского
освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-
инфекции), утв. постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995 г. №
1017. Важным элементом правового статуса общественных объединений и
религиозных организаций являются, например: Правила рассмотрения заявлений
о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве
юстиции Российской Федерации, утв. приказом Министра юстиции РФ от 6
октября 1997 г. № 19-01-122-97, Правила рассмотрения заявлений о
государственной регистрации религиозных организаций в органах юстиции
Российской Федерации, утв. приказом Министерства юстиции РФ от 16 февраля
1998 г. № 19.
Таким образом, субъекты административного права обладают специальным административно-правовым статусом, установленным действующим российским административным законодательством. Характер и содержание административной правосубъектности физических или юридических лиц выявляется путем анализа системы законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих их правовое положение.
1.3 административн-правовой статус гражданина
Правовой статус гражданина – одна из важнейших политико-юридических категорий, неразрывно связанных с социальной структурой общества, уровнем демократии и состоянием законности в нем. Юридический статус человека и гражданина в обществе, государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой механизм.
Те контакты, которые возникают между государством и индивидом, а ток же взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида. Построение правового гражданского общества немыслимо, если частное лицо не занимает в его правовой системе одну из ведущих позиций, если интересы рядового гражданина стоят ниже государственных. Три юридических кита составляют основу цивилизованной человеческой системы – права и свободы человека, приоритет частного права, независимое и сильное правосудие.
Взаимосвязи государства и личности нуждаются в четкой упорядоченности и урегулированности. Правовой статус индивида законодательно закрепляется государством в конституции и других нормативно правовых актах.
Правовой статус гражданина, природа прав и обязанностей привлекают пристальное внимание специалистов различных отраслей права. Это обусловлено тем, что правовой статус гражданина представляет собой комплексный правовой институт. Вместе с тем каждый человек является субъектом правового общения как в целом так и отдельных областях. Поэтому его статус в той или иной области регулируются нормами той или иной отрасли права.
Согласно Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.
Эти конституционные положения являются исходными для административно- правового статуса граждан, который определяется нормами конституционного, административного и других отраслей права путем предоставления гражданам прав, свобод и возложения на них обязанностей в сфере управления, а также установления ответственности граждан перед государством.
По своей юридической природе права, свободы, обязанности и
ответственность граждан в сфере управления ничем не отличаются от иных
прав, свобод, обязанностей и ответственности, которыми граждане обладают во
всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.
Все граждане России равны перед законом независимо от происхождения,
социального и имущественного положения, расовой и национальной
принадлежности, пола, образования, языка, убеждений, отношения к религии,
принадлежности к общественным объединениям, рода и характера занятий, места
жительства и других обстоятельств.
Основные права, свободы и обязанности граждан определены Конституцией, конституциями республик в составе России, российским законом о гражданстве, законами о гражданстве республик в составе Российской Федерации. Их конкретизация содержится в административном и ином законодательстве.
Общий административно-правовой статус индивида принято называть
статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали
три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без
гражданства. Но после распада СССР, образования СНГ, принятия российского
Закона «О гражданстве» всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить
на шесть групп: граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством,
почетные граждане, граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме
России), иностранцы и лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из
названных родовых общностей есть различия. Так, административно-правовые
статусы постоянно проживающих и временно прибывших иностранцев не
идентичны. Но это уже внутриродовые особенности.
Сейчас можно говорить о трех категориях граждан России (обычных,
почетных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц («ближнего» и
«дальнего зарубежья», лицах без гражданства), не имеющих российского
гражданства.
С точки зрения первичного источника, первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:
1. Конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно-административными;
2. Права, регулируемые только нормами административного права,
получившие первичное закрепление в источниках административного права
(чисто административные).
Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в
административно-правовом обеспечении. А если они не подкреплены
административно-правовыми нормами, то зачастую становятся благими
пожеланиями, красивыми обещаниями. Таковой является, например, ч. 1 ст. 59
Конституции, в которой сказано о праве на замену военной службы
альтернативной гражданской службой, хотя еще не принят закон об
альтернативной военной службе. В этом и других случаях административное
законодательство должно уточнить, кто имеет соответствующее право, время,
место и иные условия его реализации, механизм осуществления,
ответственность за нарушение права.
Так, нормы Федерального закона "О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию", закрепив право граждан России
на получение заграничного паспорта, процедуру его получения и ряд других
вопросов, урегулировали административно-правовой механизм реализации
конституционного права на выезд из России и въезд в нее.
Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан России обращаться в
государственные и муниципальные органы. Очевидно, что для реализации этого
права нужен федеральный закон, закрепляющий порядок его осуществления.
Необходимо уточнить круг субъектов соответствующих отношений: могут ли
обращаться в органы публичной власти лица, не являющиеся гражданами России,
можно ли обращаться в частные организации, к тому же нужно решить вопрос об
ответственности за бюрократическое отношение к обращениям граждан.
Очевидно, что без административно-правовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административно-правовом обеспечении нуждаются право на объединение, право проводить заба