РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ 2.1.1. Законодавчі акти, що регулюють діяльність парламентів

Парламенти є структурно складними установами, що зумовлено необхідністю організації їх ефективної роботи. Закони і постанови в них приймаються, як правило, більшістю або конституційною більшістю голосів після обговорення питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії з певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Тому правила роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом, окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.

Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру, порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.

Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламенту при вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій, формування органів виконавчої і судової влади, розгляд законопроектів, розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та інших законодавчих актів, здійснення контрольних функцій тощо.

Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається звичайними законами, деякі правила знаходяться в конституційних угодах, а єдиного документу - регламенту - не існує.

Основним джерелом процедур Палати громад є постійні правила. Вони приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійних правил приймаються також сесійні правила, які діють під час роботи сесії. У зв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правило асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розгляду фінансових законопроектів і актів делегованого законодавства.

103Депутати парламенту користуються збірником правил парламентської процедури "Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту".
Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.

На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи Національної
Ради визначається регламентом, що є федеральним законом і приймається конституційною більшістю у 2/3 депутатів Палати. За дотриманням регламенту слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для нагляду за дотриманням регламенту.

В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституції проголошує: "Кожна Палата приймає свій регламент абсолютною більшістю голосів своїх членів". Таким чином, регламент не є законом, але приймається як спеціальний закон з додержанням відповідних норм Конституції. Кожна палата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.

У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї Республіки, також регламентується Конституцією, але крім того ще й Органічним законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асамблеї Республіки і законом про статус депутата.

Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється
Актом про Едускунту 1928 року.

Парламент Франції є двопалатним і складається з Національних зборів і
Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ордонансом № 58 - 1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність палат парламенту і регламентами
Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.

Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:

• Конституцією України (Статті розділу IV);

• діючим Регламентом Верховної Ради України;

• законом "Про постійні комісії Верховної Ради України";

• законом "Про статус народного депутата України";

• законом "Про поведінку народного депутата України (декларація про доходи)";

• законом "Про попередження корупції".

Конституція України визначає основні моменти організації роботи
Верховної Ради України, підкреслюючи, що "порядок роботи Верховної Ради
України встановлюється Конституцією України та законом "Про Регламент
Верховної Ради України". Конституція визначає, коли відкриваються чергові
(перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ( "скликаються
Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів
України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу
Президента України"), коли проводиться закрите засідання (за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України). Конституція визначає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Верховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.

Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної
Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен бути законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії,
Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим законом. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити основні моменти внутрішньої організації її роботи і впорядкувати основні моменти її взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.

Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордонансу № 58 - 1100 про діяльність палат парламенту, прийнятого урядом Франції у 1958 році.

У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону "Про регламент
Верховної Ради України", що в даний час знаходиться в стадії розробки, не повинні бути занадто деталізованими.

Діючий регламент Верховної Ради України є досить об'ємним документом
(194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:

"Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності
Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених
Конституцією України."

Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгій відповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конгресі США запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обов'язки якої входить контроль за дотриманням регламенту та запобігання його порушення з боку спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду за дотриманням Регламенту.

Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" є третім за значенням документом, який унормовує діяльність Верховної Ради України
(прийнято рішення про прийняття нового закону "Про комітети і комісії
Верховної Ради України" і постійні комісії перейменовано у комітети, але новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сфері державотворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажання працювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомендацією фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у комітетах обмежена, тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна
Рада.

Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у період організації керівного складу парламенту. Справа в тому, що перелік комітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конституцією ні регламентом, тому кожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітети доцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефективнішої роботи слід було б визначити регламентом перелік та юрисдикцію комітетів.
Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні
Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже набули певного досвіду роботи.

Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлення переліку комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечними. З часом пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинні отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США кожного скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількість і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів варто визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.

Закон "Про статус народного депутата України" є також важливим у сфері унормування діяльності Верховної Ради. Він вимагає, щоб народний депутат не вів ніякої діяльності, окрім депутатської, і постійно підвищував свою кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується.
Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду у структури виконавчої влади.

Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парламенту.
Новообрані депутати не можуть себе уявити без своїх попередніх обов'язків.
Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали депутатами. Природно, що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом, їх продовжує цікавити накопичення капіталу.

Важливою нормою закону "Про статус народного депутата України" була недоторканність народних депутатів України. Практично будь-яке порушення громадського порядку народним депутатом залишалося без покарання. Проблема недоторканності народних депутатів України постійно дискутувалася у пресі, а також народними депутатами у Верховній Раді України. Це викликало постійні збурення у Верховній Раді і впливало на її імідж. 16 квітня

2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відміну депутатської недоторканності.

2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України

Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Верховної Ради, вимагають внесення змін у зв'язку з прийняттям Конституції України у 1996 році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Верховній Раді не відповідають нормам, закріплених регламентом. Закон "Про постійні комісії Верховної
Ради" не встановлює граничної кількості комітетів і їх можливу юрисдикцію.
Закони щодо декларації про доходи і попередження корупції є декларативними і не змушують народного депутата чи державного службовця вказувати джерело задекларованих коштів чи вказувати відповідність сплати податків.

Для проведення постійного діалогу між законодавчою і виконавчою гілками влади регламент Верховної Ради передбачає звітування чиновників на пленарних засіданнях, слухання у комітетах і письмові відповіді на запити народних депутатів. Зважаючи на усталені норми і процедури, існуючий діалог влад не можна вважати ефективним. Можна назвати кілька проблем, які варто було б унормувати для плідної роботи Верховної Ради України, базуючись на досвіді роботи парламентів світу:

• ввести "годину усних запитань і відповідей" членів уряду;

• запровадити ефективну систему слухань у комітетах (ця робота вже починає розгортатися за допомоги Програми сприяння парламенту України та інших неурядових і громадських організацій);

• визначити роль фракцій у законодавчому процесі;

• надати більше повноважень і ресурсів для розбудови дослідницької служби;

"Година запитань і відповідей" членів уряду є ефективним засобом проведення діалогу між гілками влади, яка з успіхом використовується у багатьох парламентах. Наприклад, у парламенті Великої Британії міністри щоденно протягом однієї години відповідають на запитання депутатів. За
Конституцією Франції кожна палата Парламенту проводить одне засідання в тиждень для запитань і відповідей уряду. Регламент передбачає дві норми усних запитань - без дебатів і з дебатами.

На сьогодні в Верховній Раді унормованим спілкуванням депутатів з урядовими чиновниками є тільки спілкування на "Дні Уряду України", яке, на жаль, відбувається один раз на місяць і у формі розлогих доповідей, а не діалогу.

Проведення слухань у комітетах забезпечує не тільки ефективність законотворення, а й виконання контрольних функцій парламенту. Комітети парламенту опікуються проблемами певних напрямків і часто їх юрисдикція співпадає з юрисдикцією певних міністерств, з якими комітети повинні вести постійний діалог і контролювати їх діяльність у межах своїх повноважень.

Відповідно до процедури проведення слухань у комітетах представники виконавчої влади відповідають на будь-які питання стосовно своєї службової діяльності і надають депутатам необхідні матеріали і документи. Слухання у комітетах відбуваються у присутності запрошених представників наукових і громадських організацій, установ, підприємств, органів місцевого самоврядування і засобів масової інформації. Все це створює чітку систему взаємодії влад і робить суть її діяльності зрозумілою для широкого кола громадськості.

На жаль, сьогодні слухання у комітетах Верховної Ради України проводяться без визначеної системи, а їх процедура не є напрацьованою, тому ефективність цього заходу не дуже висока. Необхідно формалізувати процедуру і наполегливо впроваджувати її у практику роботи комітетів. Прес-служба парламенту повинна постійно опікуватися тим, щоб громадськість знала про питання, які будуть розглядатися у комітетах і на слуханнях задля того, щоб її представники могли взяти участь.

Щоб норми регламенту щодо слухань стали дійовими, слід, очевидно, передбачити санкції до посадових осіб виконавчої влади за неявку до комітету на слухання, а також за ненадання необхідної інформації і документів на вимогу комітету.Фракції у парламенті відіграють визначальну роль в організації роботи і виборі керівництва всіх його ланок. Вони поряд з комітетами беруть участь у законотворчій роботі, мають певні можливості впливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у комітети за квотами пропорційного представництва фракцій. Прикладом ефективної діяльності фракцій у парламенті є діяльність фракцій у
Бундестазі Німеччини.

Фракції у Верховній Раді відіграють важливу роль у сфері організації керівних органів Верховної Ради, формуванні комітетів, контрольних і слідчих комісій.

Дослідницька служба має особливо важливе значення для роботи парламенту. Вона забезпечує депутатів необхідними довідковими і аналітичними матеріалами, без яких діяльність депутатів не може бути ефективною, тому що законотворчість парламенту стосується всіх сфер діяльності людини, а кожний депутат може бути фахівцем лише у своїй вузькій ділянці.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту є дослідницька служба Конгресу СІЛА. Вона є підрозділом Бібліотеки Конгресу, має чисельний професійний апарат і безпосередньо обслуговує Конгрес. До цієї служби, яка допомагає Конгресові, приєднані ще три організації:

• Бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов'язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю.

• Служба загального обліку. Вона допомагає Конгресові у питаннях нагляду і координації діяльності Уряду, проводить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оцінку федеральних програм.

• Служба технологічних досліджень. Ця Служба готує для Конгресу матеріали з питань запровадження нових технологій.

У дослідницьких службах Конгресу працює понад 6000 працівників. Вони відповідають щороку на близько 500000 запитів від Конгресменів, комітетів і працівників апарату. Відповіді надаються у формі доповідей, бюлетенів, бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо- та відеозаписів, консультацій телефоном тощо.

110

Потужної дослідницької служби у Верховній Раді не існує. Парламентська бібліотека не має кадрів для виконання аналітичних досліджень для депутатів. Бюджетної служби у Верховній Раді немає, як немає і служби для проведення аудиторських перевірок виконання урядових програм.

Для ефективної роботи парламенту необхідна також чітка його структуризація. При цьому структуризація у вигляді простого поділу парламенту на фракції нічого не вирішує. Жодна фракція без згоди інших фракцій не може "проштовхнути" своє рішення. Щоб проводити цілеспрямовану власну політику фракції парламенту повинні об'єднатися у парламентську більшість і опозицію з визначеними обов'язками і правами.

Чітко і ефективно ця проблема вирішується у країнах з двопартійною системою (США, Велика Британія). Партія, що перемогла на виборах, утворює парламентську більшість, а переможена партія утворює парламентську опозицію. Більшість отримує великі права у формуванні керівних органів парламенту і бере на себе відповідальність за втілення певної політики.
Вона може формувати уряд (Великобританія) або давати згоду на призначення членів уряду (Сполучені Штати Америки).

Утворення парламентської більшості у країнах з багатопартій-ною системою є справою набагато складнішою. Як приклад можна навести формування більшості в Едускунті Фінляндії. Там парламентську більшість протягом багатьох років складає Демократичний союз народу Фінляндії, до якого входить Компартія, Соціал-де-мократична партія. Партія центру, Шведська народна партія. Ліберальна народна партія і Національна коаліційна партія.
Вони формують коаліційний уряд, який іде у відставку при розвалі більшості, що викликає розпуск парламенту президентом.

Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права для оприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаються парламентом, проголошує заяви з певних політичних чи соціально-економічних напрямків і може пропонувати парламенту проголосувати за відповідну резолюцію. Опозиція не бере участі у формуванні уряду.

У Верховній Раді України 3 скликання фракції, відповідно до пропорційного представництва, сформували керівні органи. Розподіл фракцій на парламентську більшість і меншість не відбувся. Для такого об'єднання не було об'єктивних причин, тому що за Конституцією Верховна Рада не формує
Кабінет міністрів, він формується президентом. За цих умов в січні 2000 року утворилася парламентська більшість, що підтримала програму уряду.
Після свого створення більшість зайняла керівні посади Верховної Ради.

2.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТІВ 2.2.1. Законодавчі функції парламенту.

Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов'язком парламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому, що постійна зміна суспільних відносин вимагає постійного вдосконалення правової системи суспільства. Тому парламенти всіх країн безперервно працюють над тим, щоб їхні закони відповідали вимогам часу. Як показує історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще виконують функцію законотворення, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія) уряди також мають делеговані повноваження видавати законодавчі акти - ордонанси.

Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни, приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний бюджет і поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі процедури у різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивчати і використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Законопроекти спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту
(палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний, то послідовність проходження законопроекту повторюється у кожній палаті.
Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між обома палата-

112 ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то парламент при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило, проголосувавши двома третинами голосів. Альтернативним варіантом є згода з главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розглядом у парламенті доводяться до відома громадян через засоби масової інформації. У
Великій Британії, наприклад, ця процедура виконується через публікацію
"білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися зі змістом законопроекту і висловити свої зауваження чи пропозиції
(формальні консультації). Перед поданням до парламенту законопроект розглядають також зацікавлені групи, партії, державна скарбниця, національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як правило, визначає комітет, якому дає доручення підготувати законопроект для розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту, що затверджується більшістю його членів. Голова або один з членів комітету презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів комітетами навіть не розглядається, тому що тут депутати мають необмежене право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за дворічний період подається близько 20000 законопроектів.

Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є завжди прийняття або відхиленняя законопроекту.

В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за винятком тих, що приймаються всеукраїнським референдумом (наприклад, зміна території України). Виключно законами України визначаються наступні питання
(стаття 92):

• Права і свободи людини і громадянина;

• Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без громадянства;

• Права корінних народів і національних меншин;

• Порядок застосування мов;

• Порядок використання природних ресурсів, континентального шельфу, космічного простору, транспорту, зв'язку;

• Основи соціального захисту;

• Засади зовнішніх зносин, митної справи;

• Засади утворення і діяльності політичних партій;

• Організація і діяльність органів виконавчої влади;

• Територіальний устрій України;

• Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

• Засади місцевого самоврядування;

• Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;

• Правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану;

• Організація і порядок проведення виборів і референдумів;

• Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України.

• Законами України встановлюються:

• Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема оподаткування, податки і збори, статус національної валюти та іноземних валют, порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

• Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;

114

Порядок встановлення державних стандартів;

Порядок встановлення і захисту державних символів;

Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

Державні свята;

Порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до
Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як двома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної
Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України.

2.2.2. Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сферою діяльності парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламент певної країни у системі державного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до необхідних джерел інформації. Конституція і закони країни повинні надавати парламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчої влади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запит парламентарів.

Конституції і закони країн розвинутої демократії надають парламентам найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення про письмові звіти урядових установ перед пар-

115 ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депутатський запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про виконання окремих програм з різноманітних напрямків діяльності, можливість ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводити розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, що стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищем окремих представників виконавчої влади.

Визначальним фактором ефективного законодавчого контролю найчастіше є ті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління в сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і від служб, що сприяють діяльності законодавчого органу. Парламентська структура передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанні контрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація і професійність апарату, що забезпечує парламентський орган як технічними знаннями, так і досвідом.

Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повної інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частіше використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно прискорює процес розслідувань.

Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідків за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інформації. У багатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процедура відпрацьована у США. Там свідок за надання неправдивої інформації може бути притягнутий до відповідальності за неповагу до невід'ємного права Конгресу на отримання інформації. Згідно зі встановленою процедурою особа, що надала неправдиві свідчення приводиться парламентським приставом до Палати представників чи
Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити у в'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього терміну повноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.

116

Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємного права Конгресу в США також запроваджено процедуру притягнення до відповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієї процедури особа, яку викликано для надання свідчень чи документів Палаті представників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною і карається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.

У США практикується також право притягнення до відповідальності за неповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру застосовує лише Сенат. Він звертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи, котра відмовляється підкоритися викликові до Сенату. Ця процедура не передбачає кримінального переслідування відповідної особи.

В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада може застосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене статтею 87
Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінету міністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бути застосована парламентом не раніше ніж через рік після схвалення Верховною
Радою програми діяльності Кабінету міністрів.

Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється через заслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під час парламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснюється Верховною
Радою через Уповноваженого Верховної Ради України. Контроль бюджетно- фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через
Рахункову палату.

Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльністю прокуратури. Для контролю з окремих питань вона може створювати тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.

Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Конституцією, а й регламентом та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України".

117

Установчі функції парламенту

В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і судова гілки влади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, що влади не є незалежними у призначенні своїх посадових осіб. Парламенти, як і глави держав, беруть участь у призначенні посадових осіб виконавчої влади і суддів. Ця процедура є важливим елементом системи стримувань і противаг, що встановлюється в державі для забезпечення неможливості концентрації влади якоюсь з трьох незалежних гілок.

Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої влади відрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні - парламентська чи президентська республіка. Загалом, в парламентських системах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бути відправлені у відставку більшістю голосів членів парламенту. Там зазвичай голови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту і політичних партій ще до свого призначення. Фактично це дає можливість членам парламенту і особливо представникам партій більшості отримувати істотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.

В президентських системах голова виконавчої влади обирається на основі загального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеного терміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансу міжвладних відносин дуже важливо, щоб парламент мав певні важелі впливу на посадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.

В Південній Америці устрій більшості країн базується на президентській системі, а процес затвердження парламентом кандидатур на урядові посади як засіб парламентського контролю часто відсутній. Така система встановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчої влади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Таким чином, президенти не відчували потреби дослухатися до думки законодавчих органів.

У змішаних президентсько-парламентських системах механізми парламентського контролю над призначення посадових осіб виконавчої влади зазвичай обмежений окремими положеннями. Наприклад, в Німеччині парламент призначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного
Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їх затвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питань висунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні на суддівські посади судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.

В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верховного суду, Генерального прокурора. Уповноваженого у справах банків і страхування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищих офіцерів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.

В Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, дипломатичних представників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат
Аргентини має аналогічні повноваження.

У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федеральної ради
(кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ять суддів Федерального суду у справах страхування.

В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Конституційного суду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову
Національної ради з питань планування, а також членів різних державних організацій.

Особливо складною є система контролю Конгресу США за призначенням посадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став надзвичайно важливим елементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновників підлягають перевірці і затвердженню Сенатом, що є частиною процесу призначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади
(міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральних суддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно
500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваження відхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його у випадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватності запропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету є підзвітними голові виконавчої влади, президенту країни. Процес затвердження посадових осіб у США вимагає, щоб кандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, яку вивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідного профільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові та етичні моменти біографії кандидата. Перевірка поданих в анкетах відомостей здійснюється Федеральним бюро розслідувань. Після цього відбуваються слухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.

Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залежно від ступеню суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже суперечливі кандидатури, слухання можуть розтягуватися на тижні і навіть місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти кандидатуру.

Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих президентом на урядові посади відіграє важливу роль у збереженні американської політичної системи. Новообраний президент швидко переконується, що ефективна діяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчою гілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавча влади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з боку президента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією, а також із законодавчою владою, робить адміні