Введение.
Иностранными гражданами в РФ признаются лица, не являющиеся гражданами России и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства.
Лицом без гражданства в РФ признаются лица, не имеющие гражданства
какого-либо государства. Безгражданство может быть абсолютным и
относительным. Абсолютное безгражданство — безгражданство с момента
рождения. Относительное безгражданство — безгражданство, наступившее в
результате утраты гражданства. В законе о гражданстве России
устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории
России, является гражданином России. Законодательство определяет, какие
документы и факты могут служить доказательством наличия у лица гражданства
того или иного государства. Согласно закону о гражданстве России от 29
ноября 1991 г., документом, подтверждающим гражданство, является, прежде
всего, паспорт, а до его получения — свидетельство о рождении.
Доказательством может служить и иной документ, содержащий указание на
гражданство лица. В случае отсутствия документов, подтверждающих
гражданство, или сомнений в правильности их выдачи в России установлена
административная процедура так называемого выяснения гражданства.
В соответствии с Конституцией РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства в РФ гарантируются предусмотренные законом права и свободы.
Они пользуются теми же правами и свободами и несут те же
обязанности, что и граждане РФ, если иное не вытекает из Конституции
РФ, и других актов российского законодательства. Иностранные граждане и
лица без гражданства в РФ равны перед законом независимо от
происхождения, социального и имущественного положения, расовой и
национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к
религии, рода и характера занятий и других обстоятельств. Использование
иностранными гражданами и лицами без гражданства прав и свобод не
должно наносить ущерб интересам российского общества и государства,
правам и законным интересам граждан РФ и других лиц.
Находящиеся в РФ иностранные граждане и лица без гражданства обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать российские законы.
Иностранные граждане могут постоянно проживать в РФ, если они имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел.
Иностранные граждане, находящиеся в России на ином законном основании, считаются временно пребывающими в РФ. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из РФ по истечении определенного им срока пребывания.
Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лица без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
Глава 1. Понятие и виды правового режима иностранных граждан.
1.1 Понятие «Иностранный гражданин»
Понятие «Иностранный гражданин» следует оценивать во взаимосвязи с
понятиями «иностранец» и «лицо без гражданства». Дело в том, что в
законодательной практике применительно к иностранцам используются термины
- «иностранные граждане», «лица без гражданства». Например, из содержания
конституции 1977г. бывшего СССР вытекало, что иностранцами должны считаться
как иностранные граждане, так и «лица без гражданства»[1]. В нынедействущей
Конституции Российской Федерации, предусмотренные законом, права и свободы
предоставляются «иностранным гражданам» и лицам без гражданства»[2].
Согласно ст.63 Конституции политическое убежище так же предоставляется
«иностранным гражданам» и «лицам без гражданства»[3]. Термин «иностранец» в
Конституции Российской Федерации не применяется. Таким образом, имеются две
тенденции, касающиеся содержания и понятия термина «иностранец»:
использование его как в широком, так и в узком смысле. Современный подход
российского законодательства к этому понятию связан с его трактовкой в
узком смысле.
Собственно в узком смысле термин «иностранец» применялся и в некоторых
актах бывшего СССР. Так, согласно ч.1 ст. 1 Закона о правовом положении
иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981г. иностранцем считалось лицо, не
являющееся гражданином СССР и имеющее доказательство своей принадлежности
к гражданству иностранного государства[4]. В законе о гражданстве
Российской Федерации 1991г. термин «иностранец» вообще отсутствует, зато
дается понятие иностранного гражданина. Это лицо, обладающее гражданством
иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации[5].
Представляется, что термин «иностранец» может применяться именно к данной
категории лиц, имеющих совершенно определенный правовой статус. Между
лицами без гражданства и гражданами иностранных государств (иностранцами)
существует юридически обоснованное разграничение. Оно вызвано тем, что
апатрид (лицо без гражданства) не состоит в гражданстве данного государства
и не имеет юридически значимых доказательств принадлежности к гражданству
другого государства. Правовое положение апатрида в первую очередь
определяется законами государства проживания. При переезде апатрида в
другое государство его связь с прежним государством автоматически
прекращается и возникает новая связь с тем государством, где апатрид
оказался. Права и обязанности апатрида, приобретенные в прежнем
государстве, автоматически не возобновляются. Они признаются только в том
случае, если в новом государстве действует закон относительно перехода этих
прав и обязанностей или это государство выполняет соответствующие
международные обязательства. Что касается граждан иностранных государств,
то они подчиняются не только правопорядку страны пребывания, но сохраняют
права и обязанности по отношению к своему государству. У иностранных
граждан, как граждан определенного государства существуют юридически
регулируемые правоотношения с этим государством, независимо от нахождения
данных граждан. Подобное государство, требуя лояльности от своих граждан,
обязано обеспечить им установленные законом права и защиту, как на
собственной территории, так и за рубежом. Государство распространяет свою
власть на граждан, даже если они находятся за пределами его территории. В
связи с этим граждане данного государства, находясь за его пределами в
качестве иностранцев, пользуются по отношению к государству своего
гражданства рядом прав, например правом на формирование органов
государственной власти, и соответственно несут ряд обязанностей, например
обязанность несения военной службы и соблюдения законов своего государства.
Такие права и обязанности отсутствуют у граждан одного государства,
находящихся на территории другого государства, по отношению к последнему.
Отсутствуют они и у лиц, не имеющих какого-либо гражданства, в отношении
любого государства. Таким образом, правовое положение иностранных граждан и
лиц без гражданства при ряде общих черт – не одно и то де. Существующие
различия касаются коренной позиции – прав и обязанностей лица по отношению
к своему государству: у иностранных граждан – это государство, которое
наделило их гражданством, а у лиц без гражданства такого государства
попросту нет.
Следовательно, лица без гражданства – это особая категория лиц, правовое
положение которых должно регулироваться в особом порядке. Если это так, то
тогда понятия «иностранный гражданин» и « иностранец» юридически должны
рассматриваться как тождественные.
С учетом сказанного можно сделать общий вывод о том, что «иностранный
гражданин», или «иностранец», - это лицо, находящееся на территории данного
государства, не являющееся его гражданином, но состоящее в гражданстве
другого государства. Этот режим не является абсолютно одинаковым.
Иностранцев можно разделить на несколько категорий в зависимости от степени
подчиненности юрисдикции страны пребывания. В связи с этим следует выделить
правовой статус иностранных граждан, обладающих иммунитетом от юрисдикции
государства или привилегиями в правовой сфере, и статус иностранных
граждан, не обладающих иммунитетом от юрисдикции.
К иностранным гражданам, обладающим иммунитетом от юрисдикции или
привилегиями, относятся лица, временно пребывающие в данной стране: 1)
граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом; 2) граждане, обладающие
консульским иммунитетом; 3) граждане – военнослужащие воинских частей,
экипажей военных кораблей, самолетов ВВС; 4) члены межправительственных и
государственных делегаций, миссий; 5) работники международных организаций;
6) свидетели, эксперты и другие лица, соответствующий статус которых
определен международными договорами. Состав иностранных граждан, не
обладающих иммунитетом от юрисдикции данного государства, так же является
достаточно сложным. К ним относятся иностранцы, как постоянно проживающие в
данной стране, так и временно в ней проживающие. Постоянно проживающие –
те, кто имеет разрешение на постоянное проживание и вид на жительство. Все
остальные иностранцы считаются временно пребывающими в стране. Критерием
деления иностранцев на постоянно проживающих и временно проживающих так же
является степень устойчивости правовой связи лица с данным государством и
характером нахождения на его территории. Если лицо постоянно проживает на
территории данного государства, то оно в то же время может пользоваться
дипломатической защитой государства, гражданином которого является. В
случае если лицо получило территориальное политическое убежище, оно такой
защитой страны гражданства пользоваться не будет. Следовательно, даже
иностранцы, постоянно проживающие в другой стране, могут иметь различные
объемы правового статуса. Но совсем другие объемы будут иметь иностранцы,
не обладающие иммунитетом от местной юрисдикции и временно пребывающие на
чужой территории. К ним, например, относятся лица, прибывающие в страну в
качестве туристов, члены экипажей морских и воздушных гражданских судов,
спортсмены, приезжающие по частным делам, прибывающие в составе творческих
коллективов, в командировки на предприятия и в учреждения, на учебу,
следующие через территорию государства транзитом.
1.2 Правовые режимы пребывания иностранцев
Независимо от степени устойчивости правовой связи иностранца с
государством пребывания практика государств выработала несколько видов
правовых режимов пребывания иностранцев в данной стране. По сути, эти
правовые режимы представляют собой юридическое решение вопроса об объеме
прав, которые представляются иностранцам. Это – следующие режимы:
национальный, наибольшего благоприятствования, специальный.
Национальный режим соотносит правовой статус иностранцев со статусом
граждан страны пребывания. С этой точки зрения правовой статус иностранцев
в принципе приравнивается к правовому статусу собственных граждан, но за
рядом исключений, предусмотренных национальным законодательством. Например,
к таким исключениям относится отсутствие у иностранцев права на участие в
управлении государственными делами. Не возлагаются на иностранцев такие
обязанности, как, например, обязанность служить в вооруженных силах
государства пребывания. Национальный режим не нарушает связи иностранца и с
государством его гражданства – в отношении своего государства он несет
обязанности при сохранении всех прав. При применении к иностранцам
национального режима вовсе не обязательно действие принципа взаимности. Это
означает, что права и свободы предоставляются иностранным гражданам
независимо от того, имеют ли такие же права и свободы граждане данного
государства в государстве, гражданином которого является иностранец. Тем не
менее, на практике принцип взаимности может применяться, но не в целом – не
в отношении всего комплекса прав и свобод, а применительно к отдельным
правам. В таком случае принцип взаимности специально оговаривается в том
или ином национальном законе. Например, он может быть оговорен в законе о
товарных знаках. В нем может быть оговорена взаимность относительно
регистрации товарных знаков на имя иностранца. Подробный же подход к
принципу взаимности может содержаться в международных договорах: в них
включаются нормы о национальном режиме иностранцев только применительно к
предмету регулирования этого договора. Примером многостороннего договора
такого рода является Соглашение государств – участников СНГ от 12 марта
1993 г. о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и
участников Великой Отечественной войны, а так же лиц приравненных к ним.
Примером двухстороннего соглашения является Соглашение между правительством
Российской Федерации и правительством Украины о трудовой деятельности и
социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ
своих государств, от 14 января 1993 г.
В Российской Федерации национальный режим для иностранцев действует как
общий принцип права. Он закреплен в ст.62 Конституции Российской Федерации
1993г.: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в
Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами
Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или
международным договором Российской Федерации»[6]. Таким образом,
возможность дополнения, конкретизации данного принципа, как в
законодательном порядке, так и при помощи международных договоров – не
исключается.
Следующим вид правового режима иностранцев – режим наибольшего
благоприятствования. Он означает, что граждане иностранного государства
пользуются на территории данного государства таким же правовым режимом,
какой предоставлен гражданам третьего государства. Данный вид режима так же
представляет собой метод соотношения правового статуса физических и
юридических лиц договаривающихся государств с правовым статусом таких же
лиц третьего государства на их территории. Такой подход должен быть
зафиксирован в международном договоре, по крайней мере, двумя
заинтересованными государствами. Договор обычно предусматривает, что
физическим и юридическим лицам одной стороны предоставляется на территории
другой стороны такой же правовой режим, которым пользуются или будут
пользоваться в дальнейшем на их территории физические и юридические лица
любого третьего государства. Третьим государством может быть любое,
следовательно, и такое государство, физическим и юридическим лицам которого
предоставлены наиболее благоприятные условия. Режим наибольшего
благоприятствования как бы уравнивает в правах иностранцев. Чаще всего он
применяется при регулировании торговых связей. Режим наибольшего
благоприятствования предоставляется на взаимных началах.
Наконец, специальный режим связан с предоставлением иностранцам
определенных привилегий и преимуществ. Например, это может касаться граждан
соседних государств в их отношениях друг с другом в сфере приграничной
торговли, приграничного общения и т.п.
Глава 2. Принципы правового регулирования статуса иностранных граждан.
Объем прав и обязанностей иностранца определяется международными
договорами и национальным законодательством государства. Определение этого
объема – дело внутренней компетенции каждого государства. Однако
государство должно исходить из международных стандартов, являющихся
общепризнанными нормами международного права. В первую очередь эти
стандарты закреплены в Международном пакте о гражданских и политических
правах 1966г. и в Международном пакте об экономических, социальных и
культурных правах 1966г. В обоих пактах множество статей, касающихся прав и
свобод лиц, начинается со слов: «каждый человек…», т.е. любой человек,
находящийся на территории данного государства, в том числе и иностранец,
обладает указанными в пактах правами и свободами. Следовательно,
международно-правовые стандарты в области прав человека имеют универсальное
значение. Они явились конкретизацией принципа уважения прав и основных
свобод человека, обязательного для всех государств. Каждое государство,
опираясь на этот принцип и исходя из своего суверенитета, само
устанавливает правила пребывания иностранцев на своей территории. В связи с
этим государство распространяет на иностранцев, находящихся на его
территории, свою юрисдикцию и требует, чтобы иностранцы выполняли
установленные ими правила. Несоблюдение правил влечет ответственность, от
которой освобождается достаточно узкий круг иностранцев. В то же время
государство, на территории которого находится иностранец, должно защищать
его права, особенно связанные с личностью иностранца и его имуществом.
Государство пребывания не должно препятствовать иностранцам в праве выезда
со своей территории. Оно не должно ущемлять права отдельных групп
иностранцев по признакам расы, вероисповедания, языка и религии и т.п.,
т.е. подвергать их дискриминации. Дискриминацией является лишение
физического лица основных прав и свобод человека или целенаправленное и
существенное ущемление этих прав, что является нарушением норм
международного права. А это недопустимо. В то же время государство в
определенных областях может предоставить иностранцам меньший объем прав,
чем собственным гражданам. Такие ограничения возможны, но в рамках
требований национального закона и соответствующих норм международного
права. Например, международные пакты о правах человека не препятствуют
государствам делать изъятия в отношении иностранцев в сфере избирательного
права. Иностранец не может избирать и быть избранным в органы
государственной власти, судебные органы; быть главой государства и т.п.
Важнейшим принципом правового статуса иностранцев является необходимость
юридических гарантий их прав и свобод. Это достигается правом иностранцев
на обращение за защитой в суд, административные органы, применением санкций
к нарушителям прав и свобод. Особенно важно право иностранцев на судебную
защиту их личных и имущественных прав. Так, в Российской Федерации
иностранцы могут обращаться за защитой своих прав не только в обычные суды,
но и в Конституционный Суд Российской Федерации.
В силу национального режима иностранцы не могут требовать предоставления
им тех прав, которые не предоставлены собственным гражданам государства.
Таким образом, одним из важнейших принципов юридического статуса
иностранцев является принцип равенства иностранных граждан перед законом,
что вытекает из ст. 19 Конституции Российской Федерации:
«1. Все равны перед законом и судом. 2.Государство гарантирует равенство
прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности
к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются
любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной принадлежности. 3. Мужчина и
женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их
реализации»[7]. Важными так же являются положения ч.3 ст.55 Конституции
Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации не должны
издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и
гражданина. «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства»[8].
-----------------------
[1] Конституция 1977г.
[2] Конституция РФ ст.62
[3] Конституция РФ ст.63
[4] Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981г.
[5] закон о гражданстве Российской Федерации 1991г
[6] ст.62 Конституция РФ 1993г.
[7]ст.19 Конституция РФ
[8] ч.3 ст.55 Конституция РФ