ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1 . Общее распределение функций между органами власти местного, регионального и федерального уровней 3

Иерархическая структура общенациональной и местной администрации 3

Республики и области: спор по поводу статуса 3

Степень автономии республик, входящих в состав Российской Федерации 4

Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местным самоуправлением 4

Глава 2 . Основные текущие правовые реформы и их контекст 5

Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской
Федерации 5

Местное самоуправление в Ленинградской области 7

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге 9

Анализ правовых актов Ленинградской области 10

Глава 3 . Понятие местного самоуправления 11

Европейская Хартия местного самоуправления 12

Юридические отношения между органами местного и центрального управления и надзор за органами местного управления 13

Федеральный контроль 13

Глава 4 . Типы, принципы и структура местного самоуправления 14

Конституционные принципы местного самоуправления 14

Уровни местного управления 15

Внутренняя структура законодательного органа 16

Административный орган 17

Основные функции местного самоуправления 17

Избирательная система 19

Основные источники доходов в бюджете органа местного самоуправления
19

Распределение расходов органов местного самоуправления 20

Обязательные и добровольные формы сотрудничества между органами местного управления 20

Сотрудничество между государственным и частным секторами 20

Глава 5 Модели местного самоуправления 20

Прогнозируемые социально-политические последствия внедрения моделей местного самоуправления 22

Глава 6 Основные трудности и проблемы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации 26

Основные понятия 29

. Общее распределение функций между органами власти местного, регионального и федерального уровней

1

2 Иерархическая структура общенациональной и местной администрации

Российская Федерация является федеративным государством. Она состоит из 89 субъектов федерации. Они включают:

- 21 республику (каждая республика является национально- административной единицей; названия республик соответствуют этнониму коренного населения, которое в большинстве республик составляет меньшинство);

- 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более мелкие национально-административные образования);

- 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг крупных городов и получивших от них свое название);

- два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;

- Еврейскую автономную область;

- 10 автономных округов;

Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента.
Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).

Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и исполнительные органы власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской
Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция
Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:

- ведение Российской Федерации;

- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции,
"установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении.

Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем, насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов
Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов самоуправления.

3 Республики и области: спор по поводу статуса

С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить для себя более высокий статус и большие полномочия. Области считают притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой
Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный процесс.

Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в
1993 году провозгласить себя "Уральской республикой" с собственной конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент
Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную республику незаконной и распустил орган законодательной власти в области.
Однако было бы неверным думать, что это окончательно решило проблему. Вновь избранные законодатели Свердловской области приступили к обсуждению нового устава, который, как указывает пресса, мало чем отличается от аннулированной конституции упраздненной Уральской республики. Более того, бывший губернатор Свердловской области, который стремился стать президентом
Уральской республики и был за это смещен с должности баллотировался на должность губернатора на следующих выборах и победил.

4 Степень автономии республик, входящих в состав Российской Федерации

Вторым аспектом разногласий является степень автономии, предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990 году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор постоянно повторяют руководители республик: "Возьмите столько суверенитета, сколько можете проглотить".

В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна,
Чеченская республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством. Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил, что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным властям в Москве. Противостояние переросло в войну.

Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и
Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации.
Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и
Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской
Федерации.

Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой областных руководителей в политической борьбе.

Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный
Совет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом, процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами была приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов предусматривала реформирование представительных органов власти и проведение новых выборов.

В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском законодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов,
Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федерации и несогласованность законов, принятых законодателями разных уровней, до сих пор приводит к правовой путанице и неразберихе.

В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата
Российского Парламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов федерации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены слушания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном законодательстве, и по поводу недостаточной согласованности между законодателями различных регионов и уровней.

Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному
Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993 года).

Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в
Российской Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов федерации, когда они вмешиваются в становление системы местного самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию.

Формы местного самоуправления, предусмотренные в региональных законодательствах о местном самоуправлении существенно отличаются друг от друга. Так, например, в Республике Мордовия сохранена строго централизованная организация советского типа, в то время как в Ярославской области сделана попытка восстановления дореволюционной системы волостного самоуправления.

5 Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местным самоуправлением

Российская система государственной власти имеет три типа структуры.
Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств, государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть организованы в субъектах федерации или административных образованиях низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации"
(Конституция, Статья 77).

Вторым типом правительственной структуры является система правительств субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере полномочий, а также глав администраций.

Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного ведения РФ и ее субъектов.

По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.

Третьим типом правительственной структуры является система местного самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом.
Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах, сельсоветах (группах сел) и в селах. Статус самоуправления района до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов. В Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают.

Таким образом, к органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа.

Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.

Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения.

Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве.
Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.
Государственная власть

1. создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая законы и иные правовые акты. а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления; б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.
3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

. Основные текущие правовые реформы и их контекст

Становление системы органов местного самоуправления в Российской
Федерации в целом сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Реально же они отвечали перед вышестоящим исполнительным органом власти и соответствующими партийными органами. Перед населением же, исполком, по сути, ответственности не нес.

В Ленинграде ("в великом городе с областною судьбой"), как во всем
СССР, общее руководство городом осуществлялось областным и городским комитетами КПСС, при этом областной комитет играл решающую роль и в жизни города. Можно было наблюдать некоторое противостояние Горкома Обкому, которое, впрочем, не приводило к серьезным последствиям из-за жестко- иерархичной структуры партаппарата. Один раз в три месяца собирались депутаты городского и областного советов народных депутатов.

Реально же исполкомы подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами.
Исполком в целом, его председатель и члены формально были ответственны перед избравшим их Советом. Кадровый состав и основные направления деятельности исполкомов советов определялись и контролировались работниками соответствующих отделов и секретарями Обкома и Горкома КПСС.

1 Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской

Федерации

Переход к организации власти на местах на основе принципов самоуправления начался в 90-е годы. Это можно назвать первым этапом реформирования системы государственного управления на местах.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (от 6 июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении" определил, что местными представительными органами власти в районе, городе, районах в городе, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов, а органами управления - местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядитель-ные функции.
Местная администрация заменила бывшие исполнительные комитеты, полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

В апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РФ были внесены изменения, согласно которым местные Советы не входили в систему представительных органов государственной власти.

Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность единоличного главы местной администрации и закрепив за ним конкретные полномочия, обозначил и его личную ответственность за осуществление данных полномочий и перед населением (право населения отозвать главу администрации - предполагалось, что он будет избираться населением), и перед представительным органом власти - Советом, который был вправе выразить главе администрации недоверие.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 августа "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" в
1991 году исполнительный комитет Ленинградского областного Совета народных депутатов преобразован в администрацию Ленинградской области.

Но попытки введения местного самоуправления "сверху" в 1990 и
1991 гг., не реформируя прежнюю систему местного самоуправления, не дали ожидаемых результатов.

Осенью 1993 г. начался второй этап реформирования местного самоуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной основы местного самоуправления.
- 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ;
- 26 октября 1993 г. - Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления в РФ: было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы;
- 29 октября 1993 г. - Указ Президента об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления.

В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов - представительных органов в системе местного самоуправления - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия.

Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в РФ" установил, что:

"По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ". (Собрание актов Президента и Правительства РФ. - М., 1993. - № 52. - Ст. 5071).

Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью
1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению определила Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления". Этот указ призван привести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по вопросам местного самоуправления.

Принятые в настоящее время субъектами Российской Федерации правовые акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по- разному решают вопрос о порядке формирования местной администрации.
Постановлением

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года №9 "О проведении выборов в законодательное собрание
Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года" утвержден пакет следующих документов:
Положение о выборах и временное положение о законодательном собрании
Ленинградской области,
Положение о выборах и временное положение об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области,

3. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта

/деревни, села, поселка/ Ленинградской области.

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января
1994 года изменено название административно-территориальной единицы районов Ленинградской области "сельсовет" на исторически традиционное наименование административно-территориальной единицы России "волость”.
Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей.

Органами местного самоуправления в городах, поселках и волостях
Ленинградской области являются муниципалитеты.

Муниципалитет включает в себя собрание представителей и главу муниципалитета (глава администрации). Выборы собраний представителей муниципалитетов проводятся в населенных пунктах с численностью свыше 5 тысяч человек.

В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 ноября 1994 года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителей муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание представителей. В 4 населенных пунктах не были сформированы собрания представителей: городах областного подчинения - Луге, Приозерске и
Сосновом Бору, а также в поселке Сосново Приозерского района.

Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления проведены выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное собрание избрано в полном составе - 25 депутатов.

Выборы новых представительных органов местного самоуправления
(собрание представителей, думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г.
27 октября 1994 г. был принят Устав Ленинградской области.

В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в районах и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие администрации, которым переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся представительными органами.

С января 1994 года распоряжением мэра города районы и города-спутники
Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на единый бюджет города и районов). А в феврале 1994 года распоряжением мэра без учета мнения населения проведено изменение административно- территориального деления города.

Еще раньше решением городского Совета районы были лишены муниципальной собственности, и теперь представляют собой не самоуправляющиеся, а чисто административно-управляемые территории.

Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с принятия закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" в августе 1995 г. и вхождения РФ в состав членов Совета Европы.

2 Местное самоуправление в Ленинградской области

В законодательном собрании Ленинградской области вносятся поправки в
Устав Ленинградской области и принимается ряд законов:
4. О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г.,
5. О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,
6. О порядке регистрации уставов муниципальных образований Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,
7. О сроках проведения выборов и продления полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории Ленинградской области в 1996 году от 22 марта 1996 г.,
8. О местном самоуправлении в Ленинградской области от 26 марта 1996 г.,
9. О выборе органов и должностных лиц местного самоуправления в
Ленинградской области от 29 апреля 1996 г.,
10. Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области.

В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-
Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской области, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправления, что может быть объяснено специфичными условиями управления мегаполиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном уровне, отстутствием должных поправок в Конституции РФ. В
Ленинградской области был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном проведены выборы в местные представительные органы. Практически во всех районах Ленобласти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли референдуму по уставам муниципальных образований. В Выборге и Выборгском районе в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава муниципального образования "Выборгский район Ленинградской области". По принятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава администрации руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных муниципальным собранием. Муниципальное образование "Выборгский район" разделен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в муниципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава администрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности.

Представительная власть Тосненского района с 1994-1995 гг.

Муниципальный район Тосненский образовывался в границах бывших поселковых, сельских Советов (ныне они назывались волостями), городов областного и районного подчинения. В то время местное самоуправленияе в районе осуществлялось по достаточно сложной схеме. Действовавшее тогда законодательство РФ предусматривало возможность осуществления местного самоуправления без образования представительного органа власти. Положение об основах организации местного самоуправления в
Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от октября 1993 г., устанавливает, что в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление может осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием. Поэтому на административных территориях, не имеющих крупных населенных пунктов, представительных собраний депутатов не было.

Так, в Ленинградской области постановлением главы администрации от
18 января 1994 г. утверждено Положение о старосте сельского или иного населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской области.
Староста - представитель исполнительной власти в сельском или ином населенном пункте. В феврале-марте года было избрано 1299 старост.

В Новолисинской волости существовала только исполнительная власть в лице главы администрации и 3 старост. Всего в Тосненском районе было избрано 39 старост со сроком полномочий 2 года. Но бывали случаи и неизбрания старост. И, согласно постановлению главы администрации волости, староста назначался. Так, например, в Новолисинской волости в 1994 г. в 2 селах сходы не состоялись в виду неявки жителей, и поэтому старосты были назначены главой волости. (См. Приложение № Положение о старосте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/).

Эти органы действовали до периода избрания собрания представителей муниципального образования “Тосненский район Ленинградской области”- 22 декабря 1996 г.

Город Тосно имел собственное собрание представителей в количестве 18 человек, которые избирались жителями города Тосно. Кроме того в состав представительного собрания входил глава администрации Тосненского района, назначенный Губернатором Ленинградской области. Председателем выборного органа был глава администрации района, выполняя функции и главы администрации города Тосно и Тосненского района. Собрание представителей г.Тосно принимало решения по всем вопросам местного значения административных территорий, которые, как уже было отмечено выше, своих представительных органов не имели. Главы администраций этих административных территорий (волостей и поселков) имели право присутствовать на заседаниях без права решающего голоса, фактически, жители города Тосно диктовали свои условия жителям сельских территорий.
Такое положение ущемляло права административных территорий Тосненского района.

Города Никольское и Любань, а также поселки с населением свше 5 тысяч человек Ульяновка и Красный Бор, входящие в состав Тосненского района имели свои представительные органы и глав администраций, которые и решали все вопросы местного значения. Главы всех этих администраций и главы волостей подчинялись непосредственно главе Тосненского района.
Исполнительная власть на административных территориях и в городах районного подчинения Тосненского района с 1994-1995 гг.

Глава волости являлся вторым уровнем исполнительной власти на местах в районе. Структура и штаты администрации волости утверждались главой волости, который имет право приема на работу и увольнение работников
Администрации. Бюджет волости формировался на первом уровне исполнительной власти, утверждался представительным органом г.Тосно (муниципалитетом г.Тосно) и спускался для исполнения на уровень волости.

Таким образом, волости имели собственный бюджет, аппарат администрации и главу администрации волости, который назначался главой администрации Тосненского района. Волости имели статус юридического лица, но уставов в переходный период не имели. Не было Устава и у Тосненского района в целом. Работа на Уставами муниципальных образований и территорий началась только во второй половине 1996 г. В своей работе Администрации волости руководствовались Конституцией Российской Федерации, Областными законами, Уставом Ленинградской области, Постановлениями и распоряжениями главы администрации Тосненского района, а с 1995 г. Федеральным Законом
“Об основных принципах организации местного самуоправления в Российской
Федерации”.

В основу построения органов управления был положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим.
Отсутствие реального местного самоуправления в сельских поселениях компенсировалось хозяйственной деятельностью сельхозпредприятий по социально-экономическому развитию своих территорий и решению вопросов жизнеобеспечения жителей. Подобная ситуация привела к тому, что вопросы жизнеобеспечения населения решались в полной зависимости от производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий, а, следовательно, развитие социальной инфраструктуры села напрямую зависело от результатов хозяйственной детельности этих предприятий и доброй воли их руководителей.

3 Местное самоуправление в Санкт-Петербурге

Законопроект “О местном самоуправление в Санкт-Петербурге“ предусматривает организацию муниципальных образований во всех районах города, во всех городах-спутниках и во всех поселках, расположенных на территории города федерального значения. Указанный законопроект уже обсуждался около года тому назад в Законодательном Собрании и был принят большинством голосов. Впоследствии на законопроект было наложено “вето” главы исполнительной власти города - мэра Анатолия Собчака. Сейчас этот документ вновь внесен в Собрание теми же авторами и практически в том же виде, что и год назад. Документ был вновь принят “за основу” во время голосования в Законодательном Собрании.

В сентябре 1996 года Законодательным Собранием был принят, а 08.10.96 г. подписан В. А. Яковлевым закон “О структуре Администрации г. Санкт-
Петербурга”. По этому закону районная администрация однозначно понимается как территориальный орган государственной власти (ст.7). Это же касается городов-спутников и поселков, входящих в состав субъекта федерации г. Санкт-
Петербурга. Их полномочия, в основном, распространяются на вопросы управления жилым фондом, учета граждан, создания и обеспечения развития учреждений здравоохранения, образования и культуры, содержания дорог, вывоза отходов, использования земельных участков, выплаты пенсий, оказания социальной помощи, записи актов гражданского состояния и т.д., включая п.18
(“иные функции Администрации Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга”) - ст.45.

Один из вице-губернаторов координирует деятельность районных, городских, районных в городе и поселковых администраций через секретариат.

12 ст. Конституции РФ особо отмечает положение о самостоятельности органов местного самоуправления, но ни Конституция, ни федеральное законодательство не учитывают двойственного положения Санкт-Петербурга, который, с одной стороны - город, а, с другой, - субъект федерации (город федерального значения). Поэтому в Санкт-Петербурге невозможно совмещение функций государственного и местного самоуправления в одном органе власти, как это сделано в городах Германии и Австрии. Законодательное Собрание избрало в качестве базового уровня для организации местного самоуправления в Петербурге уровень городских районов, а также городов-спутников и поселков, входящих в состав города федерального значения. Но организация местного самоуправления в Петербурге как в обычном городе предполагает создание на одной территории параллельных органов власти: двух органов государственной власти (Законодательное Собрание и губернатор) и двух органов власти местного самоуправления (Например, муниципального совета и мэра). Весьма вероятно, что между “параллельными” структурами и, прежде всего, между главами исполнительной власти могут сложиться очень непростые отношения, будет иметь место “перетягивание” полномочий, эффект “поиска виноватых” в параллельных структурах и т.д. Создание органов местного самоуправления в микрорайонах также не представляется возможным: на этом уровне местное самоуправление не сможет заниматься почти ничем, кроме благоустройства, регулирования торговли и некоторых других функций.
Становится понятным, почему Законодательное Собрание остановило свой выбор именно на районном уровне как наиболее оптимальном для организации местного самоуправления. В ст. 4 принятого за основу законопроекта перечислены территории на которых будет осуществляться местное самоуправление. Это 13 районов города: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборгский, Калининский,
Кировский, Красногвардейский, Красносельский, Московский, Невский,
Петроградский, Приморский, Фрунзенский, Центральный; 8 городов: Колпино,
Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петродворец, Пушкин, Зеленогорск,
Сестрорецк; 5 поселков: Александровская, Парголово, Песочный, Понтонный,
Усть-Ижора.

На всех территориях, где будет осуществляться местное самоуправление, будут созданы муниципальные советы численностью от 10 до 25 депутатов.
Предполагается, что более точно численность каждого муниципального Совета будет установлена в Законе “О выборах муниципальных советов в Петербурге”.

Вопрос о компетенции органов местного самоуправления в Петербурге - один из самых дискуссионных и неопределенных. К ведению органов местного самоуправления отнесены вопросы благоустройства, предоставление земельных участков, градостроительное регулирование, организация работы школ, медицинских учреждений, торговли, транспорта, водоснабжения и канализации, муниципальной милиции, ритуальных услуг и др. Однако, в условиях Санкт-
Петербурга реализация этих прав в полном объеме на уровне районов города может привести к нарушению единства городского хозяйства. Организация работы городского т