ВВЕДЕНИЕ 6
1. ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ГРАДОСТРОЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ 9
1.1. Градостроительная политика 9
1.2. Тенденция развития города 14
1.3. Правовое зонирование территории города 21
1.4.Социальное планирование в градостроительной политике 26
2. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ ПРИ РЕФОРМИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ УССУРИЙСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА) 28
2.1. Влияние региональных и местных органов власти на социально-экономическое развитие территории 28
2.2. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами (на примере Уссурийского городского округа) 33
2.3. Возможные пути решения социально-экономических проблем территории 39
3. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ 43
3.1. Основные цели и задачи 43
3.2. Мероприятия по реализации поставленных целей и задач и сроки их выполнения 52
4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ АРХИТЕКТУРЫ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА 59
4.1. Принцип обеспечения реализации полномочий муниципальных образований 59
4.2. Организация структуры органов архитектуры и градостроительства 64
4.3. Принципы решения комплекса задач управления территорией муниципального образования 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 75
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 78
ПРИЛОЖЕНИЯ 81
ВВЕДЕНИЕ
Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят еще в 2003 году. Его введение в полном объеме было отложено на 2 года, чтобы федеральные и региональные власти смогли подготовиться к реализации закона на практике. Столь длительный переходный период, нехарактерный для нашего законодательства, был обусловлен сложностью реформы, предполагающей перестройку сложившейся в России системы местного самоуправления и повсеместное введение на ее территории, так называемой поселенческой модели организации.
Трудно отрицать, что подготовительный период по реализации закона осуществляется непросто. Основные трудности касаются:
* территориальной организации МСУ (установления границ и статуса муниципальных образований);
* передачи полномочий и разграничения имущества;
* финансового обеспечения и формирования местных бюджетов;
* отсутствия квалифицированных кадров для работы во вновь создаваемых органах МСУ.
На 1 апреля 2004 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано всего 11605 муниципальных образований, на 30 апреля 2005 г. их образовалось уже 24372 . Почти двукратный рост произошел преимущественно за счет формирования новых поселений (свыше 11000 новых муниципальных образований). Увеличение численности муниципальных образований полностью соответствует заявленной цели реформы - приближению публичных органов к населению.
Многие субъекты Российской Федерации пытались максимально отойти от поселенческой модели местного самоуправления, аргументируя свое решение целесообразностью формирования экономически устойчивых территориальных образований. Например, в целях укрупнения муниципальных образований происходило искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа, занимающего территорию целого муниципального района (такие муниципальные образования сформированы в Карелии, Ивановской и Сахалинской областях, а так же в Приморском крае). [3]
Однако процесс установления границ и наделения муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района или поселения вскрыл множество застарелых проблем во взаимоотношениях города и села и межэтнических отношениях, не предложив при этом реальных механизмов разрешения конфликтов с участием населения.
Менее остро проходит разграничение полномочий между государственными органами власти и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов. Однако и здесь есть повод для тревоги. Озабоченность вызывает наметившаяся тенденция централизации полномочий (и, соответственно, имущества) на уровне районов путем активной агитации поселений за подобную передачу. В ряде случаев, например, в сфере коммунального хозяйства сельских поселений, это действительно имеет смысл, поскольку позволит более эффективно организовать управление, особенно централизованными коммунальными системами. Однако, в ряде случаев, например, когда это касается градостроительной деятельности (подготовка генпланов, правил землепользования и застройки, предоставление разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию) передача функций на уровень муниципальных районов приведет к искажению основного принципа публичности и учета интересов конкретного локального сообщества при развитии территории поселения.
Первый этап осуществления реформы "высветил", что ее суть была в попытке повысить управляемость в стране за счет более детального регулирования местного самоуправления федеральным законодателем. Закон предусматривал не только масштабную административно-территориальную реформу, но и сужение самостоятельности местного самоуправления (список вопросов местного значения стал закрытым). Такой подход возможен только при восприятии местного самоуправления как несамостоятельного института, наделяемого "сверху" конкретными полномочиями, в том числе и государственными, и ресурсами для их исполнения. Передача местному самоуправлению ряда государственных полномочий и жесткое регулирование перечня вопросов местного значения на деле была попыткой создать с помощью административной инфраструктуры местного самоуправления третьего уровня государственной власти.
Кроме того, за последние годы были внесены изменения в более чем 150 отраслевых федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Приняты новые Градостроительный и Жилищный Кодексы и другие законодательные акты, направленные на формирование доступного жилья, которые также действуют в новой системе координат и их основные принципы основаны на учете местных условий и опоре на местное самоуправление при реализации градостроительной и жилищной политики. [32]
Принятая разработчиками реформы "идеальная модель" местного самоуправления была построена на представлении о том, что разделение полномочий - не динамический процесс, а определенный статический результат, которого можно (и нужно) достичь волевым усилием и оформить законодательно.
Сегодня неработоспособность этого подхода уже стала очевидной на примере разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. На выездном заседании Госсовета 3 июля 2005 года речь шла о "возвращении" 114 полномочий органам государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации как о первом шаге на пути децентрализации. Представляется, что следующий шаг на этом пути - честный, принципиальный и серьезный - должен быть сделан в отношении местного самоуправления и начать его надо 1 января 2006 года с введения в силу закона о местном самоуправлении.
1. ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ГРАДОСТРОЕНИЯ
ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ
1.1. Градостроительная политика
В силу своей интеграционной сути в течение многих советских десятилетий градостроительство вполне успешно выполняло задачи по созданию и развитию систем поселений и межселенной инфраструктуры. Инструменты градостроительства соответствовали социально-экономическому устройству страны, и никто не может подвергнуть сомнению творческие достижения советских градостроителей, учиться у которых приезжали зарубежные мастера. В одночасье оказавшись в рыночной экономике, совершенно новых социально-экономических реалиях, градостроители не сразу оценили серьезность изменений и, может быть, именно из-за объема, масштаба комплексной сферы градостроительства не сразу осознали в ней тенденции нового времени. Времени, в котором изменились экономические и социальные приоритеты, изменились градообразующие факторы, изменилась строительная индустрия, которая от “потока” была переориентирована на иной, индивидуализированный социальный заказ. Архитекторы после легкой эйфории от “вседозволенности”, последовавшей вслед за эпохой типового строительства, все же адаптировались гораздо быстрее к новым условиям.
У градостроителей несколько иные творческие инструменты, нежели у архитекторов - объемщиков (при всей общности и схожести профессий). Это территории во всем их многообразии, изученность этих территорий; это архитектурно-строительные системы, инженерная и транспортная инфраструктуры; это объекты недвижимости (каждый из которых независимо от архитектурных достоинств является объектом градостроительной деятельности).
От профессиональной и планомерной работы с этими инструментами в конечном итоге зависит развитие городов, поселений, инфраструктуры — тех самых элементов, из которых складывается страна.
К сожалению, профессионализма и учета требований по гармоничному градостроительному развитию территорий в действиях самых различных ведомств, которые считают отдельные предметы градостроительной деятельности “своими”, ждать не приходится. Можно бесконечно долго критиковать стратегию действий таких ведомств, как Федеральная служба земельного кадастра, Роскартография, Мингосимущество, Минэкономразвития, Минкультуры. По существу, современная сфера интересов этих ведомств сейчас прямо или косвенно затрагивает градостроительную деятельность. Законодательные акты, инициируемые ими, часто приходят в противоречие (либо повторяют) Градостроительный кодекс России. Реализация многих из них (в ведомственной или местной интерпретации) наносит прямой ущерб экономике государства. Это недополученные налоги либо пресловутые “административные барьеры”. О том, какими экономическими потерями для страны и регионов оборачивается отсутствие комплексных градостроительных подходов, можно говорить бесконечно долго.
Россия является одной из самых урбанизированных стран мира: количество городов - 1032, численность городского населения - 107793,7 тыс. человек (73,1% от общей численности), сельского - 39708,7 тыс. человек. Города и системы расселения России концентрируют огромный производственный и социальный потенциал страны, определяют решающие условия для ее экономического и духовного прорыва в XXI век как великой державы. [14]
В предстоящие годы роль и значимость градостроительной деятельности значительно возрастут. Это будет обусловлено повышением деловой, социальной и строительной активности, ресурсной обеспеченности таких долгосрочных направлений развития территорий и поселений, как совершенствование инфраструктуры, застройка и реконструкция городов, улучшение экологического состояния городской среды, обустройство сельских населенных пунктов. Поэтому поддержание и дальнейшее обеспечение устойчивого функционирования городов и других поселений Российской Федерации - стратегическая цель государственного развития.
Основными направлениями градостроительной политики в переходный и последующий периоды являются:
- развитие, преобразование и модернизация сложившейся системы расселения и сети городских и сельских поселений с учетом новой геополитической ситуации;
- формирование федеральной транспортно-коммуникационной инфраструктуры, удовлетворяющей внешние и внутренние потребности страны;
- создание предпосылок для преодоления острых проблем развития крупных и крупнейших городов в совокупности с окружающими агломерациями;
- повышение социально-экономического уровня малых и средних городов и сельских поселений;
- сохранение и восстановление историко-культурного и природного наследия России;
- ориентация на современную теорию градостроительства, поддержка развития фундаментальных и прикладных научных исследований, расширение информационно-статистической базы градостроительной деятельности.
При этом весьма актуальными и приоритетными задачами становятся:
- комплексная реформа городского землепользования на основе правил и планов правового зонирования, с упорядочением правоотношений всех субъектов, действующих в этой сфере, развитием законодательной и методической баз, градостроительного кадастра городских земель;
- переход от массированного расширения застройки на свободные территории (часто - в пригородных зонах) к стратегии комплексной реконструкции городов, в том числе и в первую очередь - их центральных и срединных зон, модернизации районов типовой массовой застройки первых лет сборного домостроения;
- реформа проектно-градостроительного дела с упорядочением полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
Разработанная в свое время Госстроем России и одобренная в 1994 году Правительством Российской Федерации "Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации" представляет собой уникальную по широте и охвату проблем разработку, не имеющую аналогов, как в нашей стране, так и за рубежом. Ее содержанием является анализ современной обстановки и разработка долгосрочной стратегии территориальной организации жизненной среды населения России с учетом новой геополитической ситуации в стране. В частности, Генсхема расселения содержит предложения по градостроительному развитию территорий и увеличению численности населения зоны Транссибирской магистрали и Тихоокеанского побережья на Дальнем Востоке, совершенствованию расселения на Ближнем и Крайнем Севере, а также решению проблем переселения жителей из зон экологического бедствия, районов Чернобыля, Южного Урала и ряда других, обеспечения рабочими местами семей военнослужащих, передислоцированных из Германии, и беженцев из стран ближнего зарубежья [23, с.85].
Основные положения Генсхемы расселения реализуются в системной разработке консолидированных проектов развития регионов, обеспечивающих координацию и взаимодействие отраслевых и целевых федеральных программ и интересов конкретных субъектов Федерации. Примерами могут служить выполненные в настоящее время проекты развития Дальневосточного и Северо-Западного регионов, Юга России, приграничных территорий России и Финляндии и других, в составе которых решаются проблемы градостроительной организации территорий и их социально-экономического развития.
Учитывая, что Генсхема расселения является регулярно обновляемым информационно-аналитическим документом, научно обосновывающим приоритеты Федеральной градостроительной политики, в ближайшие годы предстоит ее постоянное научно-проектное сопровождение. Для выполнения мероприятий, связанных с градостроительным обеспечением положений Генеральной схемы, по решению Правительства Российской Федерации в 1995 году создана и постоянно действует Межведомственная комиссия по реализации Генсхемы и градостроительству.
Благоприятные условия жизнедеятельности населения и необходимые качества городской среды могут быть обеспечены в рамках реализации концепции устойчивого развития территорий и поселений, которая принята международным сообществом как программа действий на XXI век. Устойчивое развитие должно обеспечиваться на основе оздоровления жилой среды за счет экологической реконструкции земель городов, пригородных и рекреационных зон, сельских населенных мест, расширения сети федеральных и региональных систем регулируемого природопользования (национальных парков, заповедников, резерваторов) как главных элементов экологического каркаса, рекультивации земель промзон и промузлов. Важную роль приобретают такие виды эксплуатационно-хозяйственной деятельности природоохранного характера, как рециркуляция, удаление отходов, обезвреживание сточных вод, очистка газообразных выбросов, подкрепленные соответствующей нормативной базой.
В последние годы наблюдалось снижение уровня градостроительной дисциплины, экспансия застройки в пригородное окружение, волюнтаризм в отводе участков под индивидуальное строительство в городах. Все это являлось следствием несовершенства правовой базы в земельных отношениях и требовало ускоренного внедрения правового зонирования, как наиболее прогрессивного механизма реализации генеральных планов развития городов и регулирования градостроительной деятельности на их территории. [15, с.124]
Одним из важнейших направлений градостроительной политики является создание градостроительного кадастра как государственной информационной системы регистрации, учета, хранения и предоставления заинтересованным юридическим и физическим лицам сведений: о назначении, состоянии и использовании территории населенных пунктов (включая находящуюся на ней недвижимость), об ограничениях, установленных в отношении изменения ее состояния и использования, о ее градостроительной ценности
С целью создания и внедрения единых научно-методических основ градостроительного кадастра в период 1998-2000 гг. осуществлены следующие мероприятия:
- сформирован и введен в действие пакет нормативных документов, определяющих правовые и организационные основы создания и ведения градостроительного кадастра на федеральном, региональном и местном (города, района) уровнях;
- разработаны и внедрены на базовых объектах методика ведения кадастра, формы кадастровых документов, стандарты представления информации, структуры баз данных, программные средства и технологии автоматизированного ведения кадастров всех уровней.
Существенную часть по методическому обеспечению градостроительства составляют обобщение и распространение опыта разработок новых видов и форм градостроительной планировочной документации и механизмов регулирования градостроительной деятельности с учетом требований нового гражданского и градостроительного законодательства.
В современных условиях важное значение приобретает корректировка генеральных планов городов. В соответствии с действующими принципами организации местного самоуправления разработка генеральных планов городов относится к компетенции субъектов Российской Федерации и администраций городов (из федерального бюджета средства на эти цели не выделяются).
1.2. Тенденция развития города
Пространственная организация города традиционно зиждется на трех основных его функциях: работе, жилище, отдыхе. В задачу градостроителей входит рациональное объединение этих функций в единый городской организм.
На первом этапе советского градостроительства, период интенсивной индустриализации приоритет отдавали местам приложения труда и город представляли как производственно-хозяйственный комбинат с налаженными связями между жильем и промышленностью. Поэтому его планировочную структуру оптимизировали, исходя из минимизации трудовых перемещений. Бытовала практика концентрации промышленности в специальных зонах с близко расположенным жильем, отделенным санитарной зоной. Наряду с этим в крупных городах промышленность располагали дисперсионно, используя свободные территории и вводя в ткань города. Позднее усилили внимание социальному фактору, что стимулировало построение городов на основе ступенчатой системы культурно-бытового обслуживания. Жилые группы, микрорайоны и жилые районы формировали, исходя из принципов доступности учреждений обслуживания различного ранга. Промышленность изолировали от жилья защитными санитарными полосами, обеспечивали гигиенический режим в застройке.
Дорожно-транспортную сеть рассматривали как планировочный каркас города. Такой трактовке способствовало освоение новых земель для организации промышленных зон и территориально не связанных с ними жилых массивов. Это привело к увеличению протяженности транспортных коммуникаций от места расселения до мест приложения труда и, как следствие, росту значимости городского транспорта.
Позже градостроительные концепции эволюционировали в сторону большей значимости передвижения, экологии и социальных факторов. Новые функции города определились как население, природа, работа и передвижение. Пространственную структуру города стали представлять как все усложняющуюся социально-экономическую систему, обладающую целым комплексом функциональных связей и имеющую тенденцию перманентного развития, как живой организм. В этот период город формируют, создавая открытые системы и рассматривая трудовые перемещения в тесном взаимодействии со всеми видами культурных и бытовых услуг. Планировочные элементы города стали понимать как оптимальное сочетание жилых, промышленных, обслуживающих и социально-культурных функций, объединенных в производственно-селитебные районы. Этому процессу содействовало изменение сущности труда. Индустриальная составляющая в структуре городского населения сократилась за счет подмены физического труда умственным и роста персонала сферы социально-бытового обслуживания.
В мире происходит интеллектуализация общества, когда наметилось качественно новое его состояние, названное информационной цивилизацией. Как следствие, градообразующая база последовательно меняет свою функцию. Центр тяжести материального производства постепенно смещается. Умственный потенциал населения используют в науке, информационном процессе, научном обслуживании производства, образовании и подготовке кадров. В формировании пространства крупного города важную роль приобрели научно-производственные комплексы, не представляющие экологической ценности и размещаемые вблизи жилой застройки.
Населенные пункты рассматривали как составляющие единой планировочной системы агломерации, в которой отдельные части теряют изолированность и дополняют друг друга. За счет развитого культурно-просветительного сектор и многоотраслевой промышленности с местами приложения труда разнообразного профиля крупный город-метрополия притягивает жителей более мелких поселений. С другой стороны, он может передавать часть своих функций городам-сателлитам, например ночной или активный загородный отдых, развернутую сеть развлечений и даже часть кооперированной промышленности включая филиалы крупных предприятий.
Город становится наделенным двойными функциями, с одной стороны внутригородскими, а с другой — агломерационными. Тогда его пространственно-планировочная структура подчиняется этим функциям, и планировочные элементы дифференцируются по назначению. В их сущности отражают преимущественное использование территорий. [23, с.130]
Еще одно направление становится приоритетным. Это реконструкция, которой стали отдавать предпочтение и которая позволяет сокращать объем строительства на свободных территориях и более рационально использовать природные земельные ресурсы. В условиях реконструкции центров городов, насыщенных исторически ценными зданиями и ансамблями, к крупномасштабным изменениям планировочных структур подходят с осторожностью. Тем более что в современном большом городе возможна интеграция функций в таких планировочных зонах как комплексные территориальные районы. В них жилые образования, тяготеющие к производству, сочетаются с развитым общественным обслуживанием, располагаемым в особой полифункциональной подзоне районных центров. Этому теоретически должно предшествовать директивное перепрофилирование предприятий в сторону безотходных производств и создания научно-производственных комплексов, не оказывающих существенного влияния на загрязнение окружающей среды. В последние годы начинает работать экономико-правовая система, при которой за загрязнение окружающей среды взимаются весьма высокие штрафы сопоставимые с инвестициями во внедрение устройств, снижающих выброс до уровня ПДК. Это стимулирует предприятия не только на внедрение таких устройств, но даже на перепрофилизацию производства.
В крупных городах системы общегородского центра многофункциональны. В нем объединяются не только места приложения труда — административно-управленческие и социально-бытовые учреждения, но и размещаются жилые комплексы. Такая интеграция функций центра препятствует восприятию застройки в нерабочее время как «мертвого города». Изменение назначения и создание многофункциональных систем при всей тактичности подхода неизбежно влечет за собой трансформацию застройки, снос и строительство новых зданий, а это вступает в определенное npoтиворечие с установкой на сохранение исторического наследия. Поэтому градостроители предлагают использовать третье измерение, широко осваивать подземное пространство. Считается, что размещение под землей сооружений не нарушая облик старой застройки - это перспективное направление, способное смягчить проблему.
При разработке планировочной структуры и территориальном зонировании города исходят из предпосылки большой и все возрастающей подвижности населения, интенсификации движения и насыщенности улиц транспортом. Поэтому в основу градостроительных решений закладывают инженерно-планировочную систему, создаваемую для обеспечения перевозок и называемую транспортной инфраструктурой. Во взаимоувязке планировочной и транспортной структур города определяют приоритетные для интенсивного освоения территории. Транспортное обеспечение влияет и на выбор места расположения важнейших объектов общегородского значения, производства и селитьбы. Городские магистрали, линии общественного уличного и внеуличного; транспорта являются наиболее стабильными элементами планировки и в силу этого предопределяют геометрию плана города, закрепляют зоны оптимальной транспортной доступности, высокой концентрации городских функций и следовательно населения. В силу высокой стоимости эта инфраструктура обладает большой инерцией и по прошествии времени может не соответствовать динамике развития транспорта. Тем более что она трудно поддается прогнозированию, а действующие нормативы усреднены и оторваны от конкретной транспортной ситуации, сложившейся в данном городе. Задача создания транспортной инфраструктуры особенно сложна в реконструируемом городе, где транспортную схему приходится накладывать на систему существующих улиц и магистралей, увязывать со сложившейся инфраструктурой внешнего транспорта агломерации. В такой ситуации ищут компромисс, но всегда стараются вывести транзитные пути из центра города. Предусматривают объездные магистрали на периферии и организовывают резервные емкости для отстоя транспорта, не допущенного в запретные зоны. Уже в восьмидесятых годах признали, что сложность создания транспортной инфраструктуры заключается в том, что она должна быть жизненна на любом этапе развития города. В противном случае часть этой системы может быть не реализована или потребуется существенная ее корректировка. Обычно такие решения носят паллиативный характер и связаны с сиюминутными требованиями эксплуатации, но не способны коренным образом изменить условия функционирования систем, тем более на перспективу.
Градостроители установили, что и другим идеям, закладываемым в генеральные планы городов, не суждено было воплотиться в жизнь. И это несмотря на действующую в то время систему жесткого планирования и централизованного инвестирования. Тогда наметилась тенденция разработки динамичных постоянно развивающихся моделей городов, в которых предусматривали альтернативы развития. На этой базе осуществлялся переход от разработки жесткого генплана к гибкой проектно-планировочной системе. [18, с.74]
Такая тенденция завоевывала все большее признание под действием еще одного наименее изученного тогда аспекта пространственно-планировочной организации городских территорий. Это проблема сосуществования человека и природы. Активная социально-хозяйственная деятельность в городах связана с интенсивным давлением на природную среду, а ее загрязнение приводит к падению эффективности этой деятельности, поэтому в обществе сформировалась представление о единстве экономических и экологических интересов. В развитие этого тезиса в градостроительстве устоялась концепция создания экологических инфраструктур. Под этим подразумеваются единые системы культивированных и природных городских ландшафтов, включающие застройку, дорожно-транспортные системы и промышленность, парковые комплексы и натуральные зеленые массивы, искусственные и естественные водные бассейны. Борьба с загрязнением окружающей среды в результате градостроительного освоения не может быть эффективна без создания планировочных инфраструктур, в которых хозяйственная деятельность сочетается с формированием комплекса мероприятий, направленных на сохранение и улучшение природной среды. Основная цель таких структур заключается в обеспечении экологически устойчивой ситуации на территориях города и постоянного уровня выбросов не превышающего ресурса природы к самовосстановлению. Существует два пути сокращения давления на окружающую среду. Во-первых, технологические и технические мероприятия, направленные на совершенствование производства и машинного парка, во-вторых, градостроительный путь, суть которого заключается в блокировании вредного воздействия производства и автотранспорта методами планировки и благоустройства. Не исключая необходимости разработки безотходных технологий, новых типов двигателей и энергоисточников, остановимся на втором пути. Для сокращения потребления ресурсов территории наметилась тенденция концентрации производства на базе комбинированной и кооперированной промышленности. Такой метод создает предпосылки устройства единых очистных сооружений, комплексных защитных зон вокруг промышленной и, в конечном счете, экономической эффективности экологических мероприятий. Однако он чреват локальным повышением уровня загрязнения среды вследствие суммирования выбросов. Альтернативная тенденция пространственной организации производства — ее децентрализация. В результате может быть обеспечено равномерное повышение уровня фонового загрязнения, не превышающего нормативного. Однако при этом возрастают затраты на природоохранные мероприятия, увеличивается потребление территориальных ресурсов, труднее создавать защитно-охранные пояса вокруг промышленной зоны. Кроме того, возможна постепенная аккумуляция вредных выбросов по всей площади города, способная привести к качественным сдвигам в экологической ситуации.
Давление на окружающую среду городского транспорта имеет много аналогий с промышленностью. Концентрации потоков автомобилей на магистралях городского и районного значения можно противопоставить рассредоточение потоков по многим улицам и переулкам. Возникают те же проблемы выбросов: локально-линейных в первом случае и дисперсных во втором. Hа загазованность воздушного бассейна накладывается существенное влияние еще одного фактора — шума. Его распределение по всей площади города недопустимо, а создание шумозащитных полос вдоль многих улиц невыполнимо, поскольку требует значительных территорий. [22, с.142]
Оба направления пространственной организации производства и транспортных потоков несут в себе положительные и отрицательные свойства. Поэтому при разработке экологических инфраструктур необходим сравнительный анализ возможных подходов к планировочно-градостроительным решениям, основанный на оценке проблем противостояния природного комплекса и промышленно-транспортного деления города.
1.3. Правовое зонирование территории города
Правовое зонирование территории города - это базовый юридический инструмент для регулирования отношений субъектов развития территории в многоукладной экономике.
Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания. Оно предусматривает принятие городом местного законодательства о зонировании территории с указанием для каждого участка правил использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:
- виды разрешенного использования объектов недвижимости;
- предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;
- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках:
- минимальные отступы построек от границ земельных участков;
- максимальные показатели высоты/этажности построек, процента застройки участков, коэффициента использования земельных участков;
- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.
Примером правового зонирования в Приморском крае являются утвержденные решением Уссурийской Думы «Правила землепользования и застройки земель муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район» от 30.11.2004 г. № 104 (прил.1). Указанные Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
На основании Правил, городская власть выделяет сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы. Одновременно город вырабатывает и сохраняет за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц. Правила формируют систему партнерства между городскими властями и частными лицами-владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами. В то же время Правила защищают долговременные интересы городской общины в целом от самоуправства частных владельцев - несанкционированного использования земли и недвижимости.
Система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость, и гарантировали бы соблюдение их интересов. Эти условия должны включать: гарантированные долгосрочные права на землю, открытую информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.
За счет зонирования муниципалитет получает возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. [6, с.76]
Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы (табл. 1.1)
Таблица 1.1
Схема вступления в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования
Действующая отечественная система
Система, основанная на правовом зонировании, действующая в условиях рынка недвижимости
Этапы:
1. Заявки на предоставление земельного участка под проектирование; разработка, согласование, утверждение акта предварительного выбора земельного участка под целевое использование; разрешение на проектирование; аренда земельного участка на период проектирования.
2. Разработка архитектурно-планировочного задания на проектирование объекта.
3. Разработка, согласование, утверждение проектно-сметной документации; заявка на предоставление земельного участка под строительство; решение о предоставлении земельного участка под строительство.
4. Вынос границ участка в натуру; договор аренды земельного участка на период строительства; разрешение на производство строительных работ
Этапы:
Далее идут этапы, подобные тем, что помещены в правой колонке. Но первый этап (справа) является завершающим для отечественной схемы, а не начальным.
1. Приобретение (посредством аукциона/тендера или без таковых) земельных участков на правах долгосрочного владения - собст