Глава 1. Общие принципы правового регулирования некоммерческих организаций в России: история и действительность.
Законодательство о некоммерческих организациях в Российской Федерации
стало складываться лишь в 1990-х годах, хотя в отдельных нормативных актах,
регулирующих развитие культуры, науки, образования, здравоохранения и
социальной защиты, признавался специальный статус организаций, действующих
в общественных интересах (for public good), в противоположность
государственным (government) или частным (private business), в том числе
— и в части наделения их налоговыми и иными льготами.
Основным аналогом международного понятия «некоммерческая организация» в России до последних лет являлась так называемая «общественная организация» — добровольное самоуправляемое объединение граждан, созданное с целью реализации их личных неимущественных (духовных, творческих, научных, профессиональных, спортивных, культурных и др.) интересов, которое существует почти исключительно как членская организация, без целей получения и распределения прибыли.
Первым нормативным актом в этой области было Постановление ЦИК СНК
СССР от 6 января 1930 года «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных
обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» и Положение «О
добровольных обществах и союзах», утвержденное постановлением ЦИК и СНК
РСФСР от 10 июля 1932 года[1].
До 1995 года действовал сменивший это Положение Закон СССР 1990 года
«Об общественных объединениях»[2], упростивший процедуру регистрации и
расширивший перечень законодательно признаваемых видов объединений от
политических партий до благотворительных фондов. (А 22 мая 1995 года
вступил в действие новый закон «Об общественных объединениях»[3], который
регламентировал 5 возможных форм общественных объединений, включая такие
экзотические как орган общественной самодеятельности – прим. ЦСЭИ).
Следует также указать на Закон РСФСР «О вероисповедании», который рассматривал религиозные объединения в качестве одного из видов общественных организаций и устанавливал для них сходный порядок создания и деятельности.
В 90-х годах термин «некоммерческая организация» получает в законодательстве России все более широкое применение — он содержится более чем в 40 законодательных актах.
Особое значение для развития нормативного понятия «некоммерческая организация» в России сыграл опыт местного нормотворчества — два акта правительства Москвы:
• Положение «О регистрации некоммерческих организаций в г.Москве», утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 29 декабря 1992 года;
• Временное Положение «О негосударственных некоммерческих организациях в г.Москве», утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 30 апреля 1993 года.
Эти акты впервые дают комплексную характеристику нормативных
признаков, порядка создания, деятельности и иных важных черт некоммерческой
организации. В отличие от «общественных» «некоммерческие организации»
могут, согласно этим Положениям, создаваться либо гражданами, либо
гражданами и юридическими лицами, либо только юридическими лицами без
ограничений минимального числа учредителей, которые предусмотрены в Законе
«Об общественных объединениях».
Возможными формами юридических лиц, создаваемых инициативным путем
без влияния государства, ранее были: общественное (религиозное) объединение
(как правило, членское) и коммерческая организация (кооператив, малое
предприятие, совместное предприятие и пр.). С принятием московских
Положений впервые появилась легальная возможность образовывать юридические
лица именно для некоммерческих целей.
Началось создание на официальной правовой базе сети социально- культурных учреждений и фондов — школ, театров, домов призрения, библиотек, музеев — в том числе через привлечение имущественных и финансовых вкладов учредителей (граждан и частных коммерческих предприятий, банков и др.), что лишило государство монополии в социально-культурной сфере и положило начало интенсивному созданию российского третьего сектора.
Термин «третий сектор» является на сегодняшний день общепризнанным в мировой практике обозначением некоммерческих, благотворительных инициатив (первый сектор — государственный, второй сектор — частный).
Таким образом, если Закон СССР «Об общественных объединениях» 1990 года укрепил правовую основу личных неимущественных прав граждан в сфере политической и общественной жизни («право граждан на объединение»), то указанные выше московские Положения о некоммерческих организациях заложили основу формирования и регулирования имущественной базы российского третьего сектора.
Однако московский опыт не решил задачи регулирования правового статуса некоммерческих организаций во всей России, поскольку не получил распространения в других регионах и не был поддержан законодательством федерального уровня.
Это не мешало созданию некоммерческих, в том числе благотворительных, организации и фондов индивидуальными решениями властей («в порядке исключения»), которые каждый раз предусматривали особый порядок предоставления льгот и преимуществ. Нормы, регулирующие правовой статус некоммерческих и благотворительных организации, оставались бессистемно разбросанными в актах различной юридической силы, причем основным способом регулирования избирались преимущественно подзаконные акты.
С принятием части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации
(от 30 ноября 1994 года, официально опубликован 8 декабря 1994 года в
«Российской газете», введен в действие 1 января 1995 года) ситуация
кардинально изменилась. Нормы о некоммерческих организациях сведены в
единый раздел «Некоммерческие организации»[4], в котором приведен перечень
видов некоммерческих организаций, в том числе тех, которые могут заниматься
благотворительностью (благотворительные и иные фонды), даются основные
характеристики гражданско-правового статуса разных видов некоммерческих
организаций, порядок получения и использования ими имущества, а в некоторых
случаях и требования, которые должны быть включены в учредительные
документы некоммерческих организаций.
Наряду с Гражданским Кодексом в сфере регулирования деятельности некоммерческих организаций не отменены и продолжают действовать ряд ранее принятых законодательных актов, противоречащих новому Кодексу. В связи с этим законодатели разрешают применение старых законов лишь в той части, которая не противоречит новому Кодексу, а также планируют принятие новых законов и внесение поправок в старые.
Помимо этого, устранению указанных противоречий на практике может послужить:
• принятие новых законов и подзаконных актов;
• внесение поправок в действующие законы и подзаконные акты;
• отмена действующих актов;
• официальное толкование законов Парламентом;
• решения Конституционного суда;
• официальное толкование Пленумов Верховного Суда и Арбитражного Суда
(для правоприменительной практики судов). В любом случае новый Гражданский
Кодекс следует рассматривать как стабильную основу для дальнейшего
развития законодательства о некоммерческих организациях.
Становление в России гражданского общества является основой и гарантией необходимости демократических преобразований. Без самоорганизации разнообразных гражданских инициатив невозможно по-настоящему эффективное функционирование общественных механизмов, их естественное реформирование и развитие, а, следовательно, полноценная, устойчивая и благополучная жизнь человека.[5]
Сложность и специфика российской ситуации состоят в том, что в силу исторических причин основы гражданского общества и демократического государства формируются у нас практически одновременно[6]. В этих условиях они нуждаются во взаимной поддержке. Разумеется, гражданское общество невозможно установить декретом сверху. Но государство может и должно обеспечить стартовые условия для формирования институтов гражданского общества.
В мае 1994г. в Подмосковье состоялась встреча представителей всех
ветвей власти — депутатов, ответственных работников аппарата
Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации,
представителей Администрации Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации. На этой встрече была выработана концепция
государственной поддержки институтов гражданского общества, которая
предусматривает, прежде всего, разработку его законодательной базы,
правовое регулирование институтов гражданского общества. Статус этих
институтов до конца не урегулирован в законодательном порядке, что влечет
за собой противоречия в их взаимоотношениях с государством.
Именно на реализацию этой концепции и были направлены усилия Комитета
Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных
организаций за двухлетний период работы. Учитывая свою профильную
направленность, Комитет включил в план проектных работ целый блок законов,
регулирующих деятельность различных институтов гражданского общества. К
числу первоочередных можно отнести законы (большинство которых
разрабатывались в рамках указанного Комитета): «О некоммерческих
организациях»[7], «Об общественных объединениях»[8], «О политических
партиях»[9], «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их
деятельности»[10], «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях». «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений»[11], «О регулировании лоббистской деятельности в
федеральных органах государственной власти».
Все перечисленные законопроекты разрабатывались и рассматривались в пакете, т. е. в увязке взаимообуславливающихся норм, содержащихся в разных законах, но затрагивающих смежные сферы общественной жизни.
Вступивший в силу Федеральный закон «О некоммерческих
организациях»[12] имел довольно долгую и непростую историю разработки и
принятия. Первые его варианты дважды выносились на рассмотрение
Государственной Думы еще летом и осенью 1994г., но оба раза были отклонены
Государственной Думой в первом чтении. Основной причиной этого явились
недостаточная проработанность основных положений законопроекта, и
несогласованность целого ряда содержащихся в нем норм с текстом принятого в
первом чтении проекта части I Гражданского Кодекса. Окончательное принятие
первой части Гражданского Кодекса и вступление ее в силу с 1 января 1995г.
послужили дополнительным стимулом для существенной переработки указанного
законопроекта. Федеральный закон
«О некоммерческих организациях» во многом восполнил пробелы и исправил
несовершенства, имеющиеся в параграфе 5 ГК РФ «Некоммерческие организации».
Данный закон определил основные формы некоммерческих организаций и закрепил
основные принципы их функционирования[13]. Однако, естественно, он не в
состоянии содержать подробного регулирования всех аспектов некоммерческой
деятельности, осуществляемой в самых различных организационно-правовых
формах. В частности, значительные отличия существуют в правовом
регулировании деятельности государственных и негосударственных
некоммерческих организаций, а в рамках негосударственного сектора
специфического регулирования требуют некоммерческие организации, созданные
коммерческими организациями, или созданные по инициативе ряда физических
лиц, либо отдельным гражданином.
Основным, базовым законом для всех форм и видов организованной общественной деятельности является Федеральный закон «Об общественных объединениях» (в первоначальном варианте «О праве граждан на объединение»), который вступил в силу 23 мая 1995г. Необходимость принятия нового Закона, была вызвана насущной потребностью:
— дать законодательные гарантии реализации гражданами «права на объединение»[14], предусмотренного Конституцией Российской Федерации;
— привести правовую основу деятельности объединений граждан на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами, а также с потребностями практики создания общественных объединений, обгоняющей нормативное регулирование;
— создать базу для дальнейшего развития специального законодательства
об отдельных видах объединений граждан, отражающего структуру гражданского
общества и создающего необходимые условия для его развития в Российской
Федерации.
Новый Закон кардинально меняет правовую основу отношений между
государством и гражданским обществом. Закон закрепляет «принципы
добровольности, равноправия, самоуправления и законности»[15] деятельности
общественных объединений свободы ассоциаций и закрепляет право граждан
«создавать по своему выбору общественные организации без предварительного
разрешения государственных органов»[16]. Новый закон четко разделяет сферу
государственной деятельности и общественной инициативы. Препятствуя
бесконтрольному расходованию государственной собственности, попыткам
государства подмять под себя нарождающееся гражданское общество,
Федеральный закон запрещает государственным органам становиться
«учредителями»[17] любых видов общественных объединений. Будучи нацеленным
на создание адекватных условий для наиболее полной реализации
конституционного права граждан на объединение, новый Закон позволяет
объединениям самим выбирать организационно-правовую форму своего
существования из описанных в тексте Закона — от общественного фонда до
органа общественной самодеятельности, общественных учреждения, организации,
движения.
Важной особенностью Федерального закона является его универсальность — он оставляет достаточно свободы для последующего нормотворчества, не затрагивая специфику деятельности конкретных видов объединений — партий, профсоюзов, благотворительных организаций и т. д., устанавливая для них лишь общеобязательные принципы. Но, до тех пор, пока эти специальные законы не будут приняты, все виды негосударственных инициативных объединений граждан, не преследующих цели извлечения прибыли, могут создаваться и действовать по упомянутому Федеральному закону «Об общественных объединениях» (кроме религиозных организаций, о которых уже существует специальное законодательство).
Безусловно, новый Закон не лишен отдельных недостатков и нуждается в
дальнейшей корректировке, подсказанной непосредственной практикой его
применения. В частности, возникли конкретные вопросы по статье 14 Закона,
касающейся территориальной сферы деятельности общественных объединений, а
именно: что понимать под осуществлением деятельности «в пределах одного
субъекта Российской Федерации»[18] для регионального общественного
объединения (два или более административно-территориальных образований или
более половины и т. д.) в отличие от местного общественного объединения.
Вопрос очень важный при применении его на практике, и соответствующие
положения Федерального закона, безусловно, следовало бы прописать более
подробно. Дело в том, что региональное общественное объединение
осуществляет свою деятельность в пределах территории субъекта Российской
Федерации. При этом оно должно иметь свои структурные подразделения в
муниципальных образованиях, входящих в состав данного субъекта Российской
Федерации. Количество же структурных подразделений, необходимых для
получения статуса регионального общественного объединения, определяется
нормативными актами соответствующего субъекта Российской Федерации. В этой
связи было бы желательно Министерству юстиции Российской Федерации через
свои органы юстиции инициировать поставку вопроса перед законодательными
(представительными) органами субъектов Российской Федерации о принятии
соответствующих нормативных актов, определяющих территориальную
структуризацию общественных объединений и необходимое количество их
подразделений (отделений, филиалов, представительств или организаций) для
получения статуса регионального общественного объединения. Да и вообще
понятие «осуществление деятельности в пределах некоторой территории»
требует недвусмысленного законодательного определения.
Определенные затруднения возникли у Министерства юстиции при осуществлении «регистрации международных общественных объединений»[19], толковании того, что следует понимать под созданием российскими общественными объединениями своих структурных подразделений в иностранных государствах и с какого времени их следует считать созданными. В Законе должны быть четко прописаны правовые нормы, касающиеся проблем создания международных общественных объединений и вопросов международных связей общественных объединений, включая открытие отделений, филиалов и представительств в иностранных государствах.
Думается, что нет необходимости сейчас останавливаться на всех возникающих вопросах, связанных с практикой применения Федерального закона,
С федеральным законом «Об общественных объединениях» тесно связан
Закон «О политических партиях»[20]. Политические партии рассматриваются
как особый вид общественных объединений. От всех других видов общественных
объединений политические партии отличаются тем, что они активно участвуют в
политической жизни и стремятся к завоеванию и осуществлению государственной
власти.
В Российской Федерации в настоящее время процесс формирования партий идет весьма интенсивно.
Несомненным достоинством Федерального закона «О политических партиях» является то, что он тесно взаимоувязан с Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и с базовым законом «Об общественных объединениях», что позволяет в значительной степени избежать противоречий и разночтений в законодательстве.
Регулируя отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами
конституционного права на идеологическое и политическое многообразие. Закон
«О политических партиях» представляет широкие демократические права
политическим партиям в плане их образования и деятельности.
Важная роль в становлении и развитии гражданского общества отводится таким общественным формированиям как профсоюзы. Специфика задач и положение профсоюзов в социально-политической системе гражданского общества предопределяет особенность их правового статуса. Права профсоюзов направлены, прежде всего, на обеспечение защиты прав и интересов наемных работников в их отношениях с работодателем и жизнедеятельности самих профсоюзов как организации трудящихся.
Очень важно закрепить законодательно в целостной системе эти права, определив особый правовой статус профессиональных союзов. На это и направлен Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[21].
В Законе заложены демократические принципы, открывающие благоприятные возможности для деятельности профсоюзов в части защиты интересов трудящихся, гарантирующие им подобную деятельность и что самое важное — отвечающие требованиям гражданского общества, его взаимоотношениям с государством. В частности, в Законе заложены правовые нормы, предусматривающие независимость деятельности профсоюзов от органов исполнительной власти и местного самоуправления, от работодателей, политических и других общественных организаций; запрещение какого-либо вмешательства, направленного на ограничение прав профсоюзов, воспрепятствование осуществлению их уставной деятельности, их самостоятельности в утверждении своих уставов и регулировании внутренних отношений.
В то же время многие положения Федерального закона вызывают сомнения, носят спорный характер. В частности, наделение профсоюзов правами по осуществлению контроля за соблюдением законодательных и других нормативных актов (о труде, о приватизации и т. д.). Профсоюзы, безусловно, вправе иметь своих представителей в рабочих комиссиях по приватизации на предприятиях, по защите трудовых и социально-экономических интересов работников, однако функции надзора и контроля за соблюдением законодательства осуществляют соответствующие органы в рамках их компетенции. Характерна для Закона и излишняя детализация ряда положений, достаточно подробно изложенных в родовом нормативном акте — Федеральном законе «Об общественных объединениях»[22].
Важной формой проявления инициатив и участия граждан в решении социальных проблем является благотворительная деятельность. Отсутствие целостной системы законодательства, учитывающей специфику и требования к современному уровню развития благотворительности в России предопределили необходимость разработки Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»[23]. В начале августа 1995 года указанный Закон вступил в силу. При всех положительных моментах Закона и достаточно основательной его проработанности, предусмотренные в нем меры контроля за деятельностью благотворительных организаций, основания и меры ответственности за нарушения законодательства о них, недостаточно обеспечены конкретным механизмом реализации, процедурами и регламентами, сформулированы в общей форме, что может привести, с одной стороны, к неадекватному вмешательству государственных органов в деятельность благотворительных организаций, к расширительному толкованию компетенции таких органов, и, с другой стороны, может повлечь за собой практику уклонения организаций, называющих себя благотворительными, от контроля за их деятельностью и от ответственности за допускаемые ими нарушения.
Принятие Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» создает основу правового регулирования благотворительной деятельности, формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций.
В сфере регулирования особенностей различных видов некоммерческих организаций действуют множество других законов и нормативно-правовых актов.
Еще раз следует отметить, что основу правового регулирования некоммерческих организаций как разновидности юридических лиц составляют нормы ГК РФ. Поскольку некоммерческие организации создаются в различных, обладающих особой спецификой, формах, причем каждая из которых, в свою очередь, может существовать в разнообразных видах, то и правовое регулирование соответствующих некоммерческих организаций весьма специфично[24]. Естественно, что удельный вес в нем имеют нормы законов, определяющих правовое положение и особенности тех или иных разновидностей некоммерческих организаций.
-----------------------
[1] Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений. М., 1996. с. 34.
[2] Там же, с. 36.
[3] Собрание законодательства РФ.1995. № 21. Ст. 1930 (с последующими
изменениями и дополнениями).
[4] Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.94. № 51-ФЗ. Часть
первая. Статьи 116-123.
[5] Юрьева Т.В. Неприбыльный сектор (альтернатива бизнесу и государству).
М., 1994, с.12
[6] Там же. С. 22-24.
[7] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.145.
[8] Там же. 1995. № 21. Ст. 1930.
[9] Там же. 2001.№ 29. Ст. 2950.
[10] Там же. 1996. № 3. Ст. 148.
[11] Там же. 1995. № 27. Ст. 2503.
[12] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.145
[13] ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.96. № 7-ФЗ.
[14] Конституция Российской Федерации, принята на всенародном голосовании
12 декабря 1992 года (далее Конституция РФ), п. 1 ст. 30.
[15] ФЗ «Об общественных объединениях», п. 1 ст.15.
[16] ФЗ «Об общественных объединениях», п. 3 ст.3.
[17] Там же, п. 7 ст. 19.
[18] ФЗ «Об общественных объединениях», п. 5 ст.14.
[19] Там же, п.3 ст. 21.
[20] Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
[21] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
[22] Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930 (с последующими изменениями и дополнениями).
[23] ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ (ред. от 25.07.02г.)
[24] Некоммерческие организации: правовое положение, законодательство, учредительные документы./Под ред. М.Ю.Тихомирова. - М,: 1998. с. 1-5.