Содержание.

Введение………………………………………………………………………2

1. Реформа Петра І необходимое следствие исторического развития….3

2. Обзор преобразовательной деятельности Петра Великого. Податная реформа…………………………………………………………………….5

3. Отношение к реформе Петра І современников………………………...18

4. Историческое значение реформы и деятельности Петра І …………22

Заключение…………………………………………………………………..24

Список литературы…………………………………………………………27

Введение

Податная реформа Петра долгое время не привлекала внимание историков
России. В работах исследователей второй половины 18 – первой половины 19 века содержались лишь отрывочные, краткие сведения о возникновении подушной системы налогообложения. В советской историографии податной реформе уделялось недостаточно внимания. Как правило, она рассматривалась в общих работах по истории СССР лишь в связи с другими финансовыми преобразованиями петровской эпохи, а также тогда, когда заходила речь о государственных повинностях крестьян. Особенностью этих обобщающих трудов, затрагивающих петровские реформы (в том числе податную), было не только плодотворное усвоение фактов и ценных наблюдений дореволюционной историографии, но и переосмысление материала, добытого наукой предшествующей поры с точки зрения марксистско-ленинской методологии.

На податной реформе, точнее на I ревизии народонаселения, остановился и В. М. Кабузан в монографии «Народонаселение России в XVIII—первой половине XIX в.». Давая общую характеристику I ревизии преимущественно на основе ПСЗ, автор акцентирует свое внимание прежде всего на проблемах учета народонаселения во время переписи и свидетельства, отмечая при этом важнейшие недостатки первого в истории России опыта подушной переписи населения Несомненную ценность представляют и исследования Я.Е.Водарского, анализирующего численность, сословно-классовый состав и размещение населения России в конце XVII— начале XVIII в. Его наблюдения относительно динамики населения в указанный период позволяют с большей уверенностыо судить о статистических итогах реформы, дают возможность внести необходимые коррективы в выводы об этом дореволюционных историков.

Привлечен также сборник документов, подготовленный в 1942 г. к изданию II. А. Воскресенским в виде второго тома «Законодательных актов
Петра I». Он содержит значительный и разнообразный материал по истории податной реформы, причем ценность этой, к сожалению, неизданной публикации в том, что она содержит многочисленные варианты важнейших актов реформы, а это позволяет рассмотреть разработку их Петром и его окружением.

Более подробно о податной реформе писал Е.В. Анисимов в книге
«Податная реформа Петра – I». В книге была предпринята попытка рассмотреть социальное значение реформы, связать её с характерными для России XVII
– начала XVIII в. социальными процессами. Анисимов высказал глубокую мысль о том, что подушная подать не только оказала воздействие на «гражданские права» различных групп населения, но сама могла быть введена только благодаря издавна подготовлявшимся переменам в порядке гражданских отношений.

В книге Н. И. Павленко «Пётр Великий», была чётко поставлена проблема «цены реформы», величины тех материальных затрат, которые позволили России победить в Северной войне и стать державой европейского масштаба.

Одновременно А.Г. Маньков в своей книге «Развитие крепостного права в
России во второй половине 18 века» затронул другой весьма важный для истории России вопрос о влиянии нового налога на бюджет государства и народное хозяйство в целом.

Оценивая в целом литературу по теме, нужно сказать, что в изучении податной реформы достигнуто немало. В исследованиях историков были сделаны важные наблюдения по истории самой реформы, рассмотрены её статистические результаты.

Цель моей работы состоит в том, чтобы охарактеризовать податную реформу, так как это необходимо при изучении социальной структуры России отдельных сословий и классов, истории финансов, центрального и местного аппаратов, учёта народонаселения и внутренней политики первой четверти 18 века. Податная реформа явилась одним из важнейших преобразований петровской эпохи наряду с реформами государственного аппарата, вооружённых сил, церкви, культуры. Система подушного налогообложения, созданная при
Петре І, более чем на полтора века пережила своего создателя, а институт подушной подати стал одним из самых существенных и характерных особенностей внутреннего устройства самодержавной, крепостнической России
17- 19 вв. Податная реформа имела в истории России огромное как фискальное, так и особенно социальное значение. После Уложения 1649 г. она была следующим важным этапом в развитии крепостного права.

1. Реформа Петра 1 необходимое следствие исторического развития.

На причины и результаты петровской реформы сложилось два противоположных взгляда. Одни исторически полагали, что Пётр 1 нарушил естественный ход развития страны. Другие исследователи считали, что Россия была подготовлена всем предшествующим ходом исторического развития, эта точка зрения наибольшее число сторонников. Действительно, достаточно ясно прослеживается связь многих явлений экономической и социально- политической жизни страны конца ХVПв. с петровскими преобразованиями.
Необходимость преобразований диктовалась, прежде всего, потребностью преодолеть экономическую отсталость страны, что было невозможно без выхода к морю. Обострение социальной борьбы в «бунташном» ХVПв. заставляло господствующий класс провести реформы, чтобы сохранить и умножить своё господство.

Впервые установили мысль о том, что реформа Петра явились необходимым следствием всего исторического развития русской жизни, из наших учёных были профессора Московского университета С.М. Соловьёв и К.Д. Кавелин. Они полагали, что главным содержанием нашей исторической жизни была естественная смена одних форм жизни другими. По их мнению, государственный порядок окончательно установлен у нас деятельностью Петра Великого. Пётр Великий своей реформой отвечал на требования национальной жизни, которая к его времени развилась уже до государственных реформ бытия. Стало быть, деятельность Петра вытекала из исторической необходимости и была вполне национальна.

Так впервые была установлена органическая связь преобразований
Петра с общим ходом русской истории.

Соловьёв и Кавелин, и последователи историки-юристы, обращаясь к изучению допетровской эпохи, склонны были думать, что Россия в
ХVПв. дожила до государственного кризиса. «Древняя русская жизнь», - исчеркала себя. Она сделала всё, что могла, и окончив своё призвание прекратилась». Пётр вывел Россию из этого кризиса на новый путь. По мнению Соловьёва, в ХVПв. наше государство, дошло до полной несостоятельности, нравственной, экономической и административной, и могло выйти на правильную дорогу только путём резкой реформы. Эта реформа пришла с Петром. Таким образом, преобразования Петра представлялись естественной исторической необходимостью, они были тесно связаны с предыдущей эпохой.

Пётр продолжатель старого движения, знакомого Древней Руси. В его реформе и направление и средства не новы – они даны предшествовавшей эпохой.
В трудах Соловьёва этот исторический вывод получил твёрдое обоснование; реформа Петра, так сказать, конкретно связалась с предыдущими эпохами.

Развивая общее наше историческое значение, идея Соловьёва дала направление и многим частным историческим исследованиям.
Исторические монографии о ХVПв. и времени Петра констатируют теперь связь преобразований с предыдущими эпохами.

Семнадцатый век является веком сильного общественного брожения, когда сознавали потребность перемен, пробовали вводить перемены, спорили о них, искали новый путь, угадывали, что этот путь в сближении с Западом, и уже тянулись к Западу. Теперь ясно, что
ХVП век подготовил почву для реформы и самого Петра воспитал в идее реформы. Увлекаясь этой точкой зрения, некоторые исследователи склонны даже преуменьшать значение самого Петра в преобразованиях его эпохи и представлять его преобразования как «стихийный» процесс, в котором сам Пётр играл пассивную роль бессознательного фактора. Такого рода взгляд есть крайность, не разделяемая последующими исследователями преобразований, например Н.П. Павлов –
Сильванский «Проекты реформ в записках современников Петра Великого».

Итак, научное понимание реформы Петра Великого основывается на мысли, полнее и справедливее всего высказанной Соловьёвым. Наша наука успела связать Петра с прошлым и объяснить необходимость его реформы.

Реформа первой четверти ХVШв. явились закономерным продолжением и развитием тенденций, определившихся в предыдущее время.

2.Обзор преобразовательной деятельности Петра Великого.

Податная реформа.

В стройной хронологической картине представить постепенный ход реформ Петра Великого очень сложно. Пётр реформировал общественное устройство и управление не по строгому заранее составленному плану преобразований, а отрывочными постановлениями, отдельными мерами, между походами и военными заботами. Лишь в последние годы царствования, когда война уже не требовала чрезмерных усилий и средств, Пётр пристальнее взглянул на внутреннее устройство и стремился привести в систему ряд разновременных отдельных мероприятий.

Невозможно, впрочем, было ждать от Петра заранее составленного и творчески, теоретически разработанного плана преобразовательной деятельности. Его воспитание и жизнь не могли выработать в нём наклонности к отвлечённому мышлению: по всему своему складу он был практическим деятелем, не любившим ничего абстрактного. И среди его сотрудников не было человека, который мог бы стать автором плана общих преобразований. Правда, из-за границы предлагались Петру отвлечённые теории общественного переустройства: например, Лейбниц сочинил для царя проект преобразований, были и другие доктрины.
Но здравый смысл преобразователя удержал его от пересадки на русскую почву совершенно чуждых ей доктрин.

Если Пётр и перенёс на Русь коллегиальное устройство административных органов, то это потому, что везде на Западе он видел эту форму управления и считал её единственной нормальной и пригодной где бы то ни было. Но если бы даже и была в голове
Петра какая-нибудь предрешённая система преобразований, он вряд ли бы мог выполнить её последовательно. Нужно помнить, что война со
Швецией поглощала все силы царя и народа.

Прежде цари редко отлучались из Москвы на продолжительное время.

Таким образом, Пётр вёл свои реформы без заранее составленного плана и сообразуясь с военными потребностями в своей деятельности.
Идея общего народного блага обусловливала всю деятельность Петра – преобразователя. Войну со Швецией он предпринял с глубоким пониманием национальных интересов и в победах искал не личной славы, а лучших условий для культурного и экономического преуспевания Руси, - и внутреннюю деятельность

Пётр направлял к достижению народного блага. Но когда шведская война стала главным делом Петра и потребовала громадных усилий, тогда Пётр поневоле отдался ей, и внутренняя деятельность его сама собой стала в зависимость от военных потребностей.
Война требовала войско: Пётр искал средства, то есть пути, которыми бы можно было поднять платёжные силы, то есть экономическое состояние государства, и это повело к податной реформе, к поощрению промышленности и торговли, в которых Пётр всегда видел могущественный источник народного благосостояния. Так, под влиянием военных нужд Пётр совершил ряд нововведений; одни нововведения вызвали необходимость других, и уже тогда, когда война стала менее тяжела, Пётр мог всё совершённое им внутри государства привести в одну систему, закончить новое административное устройство и дать своему делу стройный вид[1].

Деятельность Петра выразилась в ряде общественных реформ, значительно изменивших древнерусский общественный быт, но не изменивших главнейших оснований государственного строя, созданного до
Петра.

Реформа, совершённая Петром Великим, не имела своей прямой целью перестраивать ни политического, ни общественного, ни нравственного порядка, установившегося в России, не ставилась задача поставить русскую жизнь на непривычные ей западно - европейские основы, ввести в неё новые заимствованные начала, а ограничивалась стремлением вооружить государство и народ готовыми западно – европейскими средствами и тем самым поставить государство в уровень с завоёванным им положением в Европе. Но всё это приходилось делать в военной обстановке спешно и принудительно.
Война сообщила реформе лихорадочный пульс, и привела Петра к податной реформе.

Сословие государственных крестьян появилось вследствие объединения в одно податное сословие разнообразных категорий не крепостного населения. В связи с введением подушной подати был отменён институт холопства.

По уложению 1649г. крестьянин лишён был права сходить с земли, но во всём остальном он оставался совершенно свободным: закон признавал за ним право собственности, право заниматься торговлей, заключать займы, распоряжаться своим имуществом по завещанию и т.д.
Как и раньше, Уложение сохранило резкую грань между крестьянином и холопом.

Однако действительная жизнь сложилась совсем не так.
Одновременно с тем как крестьянин опускался до положения холопа, холоп поднимался до положения крестьянина: не платя за холопа государственных податей, помещик старался перевести его со двора на землю, превратить в земледельца – крестьянина; казна от этого терпела, и правительство приняло свои меры: в 1695г. оно обложило таких холопов податями. Таким образом, холоп, продолжая оставаться рабом, частной собственностью, поднимался до положения личности и гражданина, 10 лет спустя был сделан новый шаг в этом направлении: холопы были призваны к отбыванию рекрутской повинности. С той поры разница между холопом и крестьянином свелась к одному названию.

Полное слияние крестьян с холопами и, одновременно, окончательное закрепощение тех и других за помещиком было достигнуто введением подушной подати (1718-1722г). Петр и для солдат нашел временное, но важное задание: их начали перебрасывать на крупные стройки, требовавшие тяжелого массового труда. Это были крепости, гавани и каналы. Так, 8 февраля 1717 года Петр, сообщая Сенату о предстоящем выводе армии из Польши писал:"... чего для ныне им дела никакова нигде нет, а жалованье берут даром, того для за потребно рассуждаю по половине их брать на работу к делу канала, который будет от Тосны в Уверь, и то, по получении сего указа, учините"[2]

Вся подготовительная работа по уточнению штатов армии и в особенности расходов на нее была проведена Военной коллегией, представившей в январе
1720 г. свое «предложение» — проект новых штатов армии. Важно отметить, что разработка проекта была непосредственно связана с податной реформой. В
«предложении» отмечалось, что оно «учинено Военной коллегией по е. и. в. указу ради расположения всей армии на число душ».

Определению общей суммы расходов па армию предшествовала работа по подсчету расходов на содержание одного солдата. Эта проблема занимала
Петра давно. Еще в 1717 г. oн распорядился приготовить смету расходов на одного солдата «со фсем, что к нему надлежит в год».
По проекту 1720 г. расходы на кавалеристов составили 40 руб., а на пехотинца — 28.5 руб. Общие же расходы на сухопутные силы достигали 4 млн. руб. (на пехоту— 1 515 688.24 руб., на кавалерию — 1 463 189.93, на газоны—961017.20 руб.). 9 февраля 1720 г. Петр утвердил проект штатов армии.

Теперь оставалось ждать сведений о числе душ м. п., зафиксированных в перепись, чтобы затем вычислить размер подушной подати, получаемый от деления общей суммы армейских расходов на число душ м. п. 19 декабря 1720 г. В. Н. Зотов представил сводную табель, учитывающую 4 мин. душ м. п. Это позволило вычислить первую (из известных нам) ставок подушной подати, что и было зафиксировало в указе Петра 16 января

1721 г.
«В поборы на кресьян на сухопутную армею по рублю на душу м. п.».

Начав податную реформу, Петр в достаточной мере осознавал сложность ее заключительных этапов. 16 января 1721 г., т. е. за год до начала свидетельства, Петр рассматривал вопрос «о роскладке на пример армейского полка». Спустя несколько дней этот вопрос обсуждался Сенатом и Военной коллегией. Так правительство приступило к организации, своеобразного податного эксперимента, целью которого была проверка на практике идеи размещения армии по новому образцу. зоны—961017.20 руб.). 9 февраля 1720 г. Петр утвердил проект штатов армии.
Теперь оставалось ждать сведений о числе душ м. п., зафиксированных в перепись, чтобы затем вычислить размер подушной подати, получаемый от деления общей суммы армейских расходов на число душ м. п. 19 декабря 1720 г. В. Н. Зотов представил сводную табель, учитывающую 4 мин. душ м. п. Это позволило вычислить первую (из известных нам) ставок подушной подати, что и было зафиксировало в указе Петра 16 января
1721 г.
«В поборы на кресьян на сухопутную армею по рублю на душу м. п.».

К началу 1724 г. возникла и другая проблема, затруднявшая завершение реформы в установленный срок. Выяснилось, что утвержденный в начале 1722 г. план «расписания» полков по губерниям придется изменять. Стало известно, что в большинстве губерний образовались излишки душ «за расположением» на полки, а в некоторых, — наоборот, их недостаток.18
Причина этого крылась не только в той приблизительности, с которой определялись полки по губерниям, но и в том, что подушная подать понизилась с 1 руб. до 80 и потом до 74 коп. Это привело к увеличению нормы раскладки полка (в 1720 г. — 37 тыс. душ м. п. на полк, в 1724 г.
— 50.6 тыс. душ) и соответственно отразилось на географии раскладки полков в целом по стране. а 13 января 1724 г. Петр, вынужденный отказаться от завершения реформы к началу 1724 г., предписал ревизорам закончить свидетельство к марту 1724 г. и затем прибыть для совещания в Москву.

Особое место занимал вопрос о содержании гвардии. Расходы на ее содержание в начале 1724 г. были определены в размере 209 тыс. руб. Эту весьма значительную сумму было решено собрать с крестьянства Сибири. В указе Петра 11 декабря 1723 г. о гвардии сказано было таким образом: «... сито, мнитца, мне положить с Сибири (ежели за лишком будет)»[3]. Иначе говоря, Петр предполагал «положить» гвардию на те доходы, которые будут получать от сборов подушной подати с крестьян, оставшихся «за расположением» на определенные в Сибири 9 полков. Расчеты, сделанные на основе присланных И. В. Солнцевым-Засекиным ведомостей, показали, что если исключить сумму расхода на 9 армейских полков, то по Сибирской губернии останется 30.8 тыс. руб. Вместе с 4-гривенным налогом государственных крестьян и посадских Сибири па гвардию может быть передано всего лишь 132 тыс. руб. Петр распорядился дополнить »ту сумму за счет подушной подати, взимаемой с оставшихся «за расположением» в других губерниях[4].
Однако перерасчёт, произведённый после уточнения «подушного числа», введения 74-копеечного налога и определения сборов с посада на артиллерию, показал, что из сборов по Сибири на гвардию не осталось ни копейки. Более того, на содержание определенных, на Сибирь полков недоставало 8 тыс. руб.
Проблема содержания гвардии была решена лишь после смерти Петра. Сенат по указу Екатерины 7 июля 1725 г. постановил «гвардию с Сибирской губернии снять». Вместо этого было решено «на гвардию положить Московской губернии оставших за штатом доходов, а Именно: кабацкие, с клеймения кубов, с клеймения хомутов, с ызвозчков, с мостов и перевозов, с оброчных земель и сенных покосов» и с других косвенных доходов, дававших до 207 тыс. руб. Из них 181 тыс. руб. приходилась на долю кабацких денег.
В марте—апреле 1724 г. в Москве состоялось совещание губернских ревизоров.
Результатом совещания стал указ Петра от 1 мая 1724 г., в котором пересматривался прежний порядок распределения полков, но душам в каждой губернии. Было решено начать раскладку заново от Москвы расширяющимся кругом, захватывающим все новые и новые уезды сначала Московской, а затем и других губерний. Петр, в частности, писал: «...начинать полки раскладывать — перво в Московской губернии разложить и, чего не достанет, приписывать от пограничных, а когда Московская разложением совершитца, тогда тем, которые с нею граничат, тем зачать вдруг»[5]. Такой порядок раскладки позволял избежать остатков душ «за расположением».

Петр спешил с завершением реформы. Прощаясь с ревизорами, уезжавшими в свои губернии, он требовал закончить раскладку полков и ввод их в «вечные квартиры» к концу 1724 г. К тому же сроку надлежало выбрать земских комиссаров[6].

Порядок движения армии на «вечные квартиры» был определен указом 6 августа 1724 г. Полки, находившиеся далее чем в 500 верстах от квартир, посылали офицеров, которые и принимали квартиры от ревизоров. Полки, находившиеся ближе, чем в 500 верстах, следовали на квартиры походным маршем. Закончить размещение надлежало в течение 1724 г. Однако донесения, поступившие от ревизоров в конце 1724—начале 1725 г., свидетельствовали, что квартиры были приняты представителями лишь нескольких полков. Эти известия вызвали гнев Петра, который излил его в письмах к ревизорам в начале 1725 г. В категорической форме он предписал ревизорам не позже 1 марта 1725 г. доложить о приеме полками квартир и размещении их в уездах.
Петру не было суждено выслушать рапорты ревизоров — 28 января 1725 г. он умер. Но постановления начала 1725 г. сохраняли силу и после его смерти. В итоге к весне 1725 г. ревизоры в основном закончили размещение полков.
Несколько замедлило доведение его до конца перераспределение между губерниями душ, «оставшихся за расположением».

К весне 1725 г. были выбраны и земские комиссары. Выборы их предусматривались уже в инструкциях ревизорам, но непосредственное распоряжение появилось 14 мая 1723 г. В нем указывалось, что к октябрю в каждом уезде должно съехаться шляхетство и выбрать «из лучших людей, которые б могли чистую отповедь в сборе своего года дать». 18 ноября ревизоры вновь подтвердили, «чтоб... в выборе в земские комиссары дворян принуждали, дабы конечно к 724-му году ко вступлению в подушный збор оные учреждены были». Одновременно в указе 18 ноября отмечалось, что в тех уездах, где нет дворян, населению выбрать комиссаров из своей среды, «кому они между себя верят».

Попытка разместить более чем 100-тысячную регулярную армию на «вечных квартирах» предпринималась в России впервые и не могла не вызвать массы проблем практического порядка. Поэтому Петр и его помощники приложили немало усилий для написания таких инструкций, которые, став руководящими документами в деятельности военных и гражданских администраторов, могли бы охватить наиболее важные вопросы содержания армии. Среди таких документов, написанных в течение 1723— 1724 гг., выделяются три важнейших — Плакат,
Инструкция полковнику и Инструкция земскому комиссару.

Подготовка этих документов началась летом 1723 г. в Военной и Камер- коллегии. Осенью в разработку этих документов включился и сам царь.
Повторное слушание инструкций и Плаката пришлось на весну 1724 г., а окончательно документы были подписаны Петром 6 ноября 1724г.

Все три документа взаимосвязаны и хорошо дополняют друг друга. В этом можно усмотреть замысел их составителей. В Инструкции земскому комиссару
(п. 10) после изложения основных принципов его деятельности мы читаем: «В прочем должен ты поступать во всем так, как в данной инструкции полковнику и офицерам изображено и по... Плакату во всем непременно, чего ради сообщаются тебе с той и Инструкции, и Плаката копии[7]».

Вместе с тем каждому документу присущи свои особенности. В Инструкции полковнику подробно рассматриваются разнообразные вопросы содержания полка на средства, получаемые с крестьян. Регламентации сборов с них посвящена
Инструкция земскому комиссару. Плакат же является указом, изданным для
«народного известия». С его помощью власти хотели ознакомить широкие слои населения с принципами новой податной системы и предотвратить тем самым возможные злоупотребления, проистекающие, как тогда полагали, от незнания законов. Не случайно в ноябре 1723 г. Сенат постановил: «Когда состоитца расположение полков на души, тогда публиковать печатными указами и роздать те указы по приходом, чтоб им зборы свои платить в урочныя сроки и больше того ничего б им не платить»[8].

В январе 1724 г. Сенат (по инициативе Петра) установил размеры выплаты за отработки сверх подушной подати. Этот указ без существенных изменений вошел в Плакат.

Особое место занял вопрос о натуральных повинностях крестьян. В конце
Северной войны правительство предприняло ряд мер по реорганизации существовавшей системы снабжения армии провиантом (создание постоянных магазинов складов, образование института провиантмейстеров и т. д.). Все это позволило правительству в 1723 г. декларировать отмену всех провиантских поставок и выплат, Однако намеченные мероприятия по обеспечению армии провиантом и фуражом через систему магазинов к началу сбора подушной подати осуществлены не были.

Централизованно армия снабжалась лишь во время походов. В этом случае провиантские деньги поступали из полков к генерал-провиантмейстеру.
Но и тогда население не избегало провиантской повинности. Плакат узаконил практику изъятия продовольствия и фуража (правда, с уплатой стоимости по местным ценам) с «ближних жителей»[9].

Помимо подводной, отработочной и натуральной повинностей на плечи крестьянства легла хотя и временная, но весьма обременительная строительная повинность.

Первоначально предусматривался комбинированный принцип размещения армии. По желанию населения (прежде всего помещиков) оно могло либо строить слободы для солдат, либо содержать их в своих домах. Перспектива быть вовлеченными в новую и довольно тягостную повинность не вызывала энтузиазма не только у крестьян, но и у помещиков. В 1721 г. с упорным нежеланием помещиков размещать полки столкнулся в Новгородской провинции
М. Я. Волков. Лишь после грозного окрика из Петербурга новгородские дворяне подчинились Волкову.

Вместе с выборными от дворянства Волков объехал Новгородский, а также часть Старорусского уезда и определил места для строительства слобод из расчета: одно капральство на «квартире», состоящей из 14—15 изб. Всего на два размещенных в Новгородском уезде полка предстояло соорудить 1281 избу строго установленного образца.

Строительство слобод являлось весьма тягостной повинностью. Предстояло только срубить и вывезти из леса не один десяток тысяч бревен. Летом 1722 г. дворяне в своей челобитной сообщали, что вывезена лишь часть необходимого леса, но и это составляло более 32 тыс. бревен. Заготовкой леса повинности населения не ограничивались. В 1723 г. новгородские помещики писали в Сенат, что подрядчики берут на постройку избы по 25—30 руб., т. е. не менее 22 тыс. руб., или около 1.35 руб. с души м. п. Кроме того, населению предстояло выкупить земли под слободы, за которые владельцы «просят денег великих»[10].

К весне 1724 г. выяснилось, что большинство помещиков не хочет строить слободы, а готово разместить солдат по деревням. Это не устраивало царя.
Если в 1722— 1723 гг. Петр не возражал против комбинированного расселения армии (по слободам и дворам), то теперь он резко изменил свое мнение, опасаясь за сохранение боеспособности армии. В Плакат (ч. I. п. 19) было внесено положение, разрешавшее населению содержать солдат, но лишь временно. В течение двух лет слободы должны были быть построены для всех полков с тем, чтобы в 1726 г. солдаты уже не стояли на крестьянских дворах.
Возведение слобод возлагалось на тяглое население. Лишь там, где полки находились на зимних квартирах постоянно, слободы строились силами солдат, но и тогда все расходы на заготовку материалов и покупку земель должны были оплачиваться населением.
Сбор подушной подати поручался земскому комиссару. Пункты Плаката и
Инструкции земскому комиссару не вносили ничего принципиально нового в те положения указа 26 ноября 1718 г. и инструкции Волкову и Чернышеву, в которых шла речь о земских комиссарах. Эти положения сводились к следующему. Земский комиссар выбирался из дворян сроком на год на общем собрании дворян каждого военно-административного округа (дистрикта), на территории которого располагался полк. «Выбор» — документ об избрании — подписывался всеми участвовавшими в собрании помещиками и сдавался на хранение полковнику. По окончании срока работы комиссар отчитывался на перевыборном собрании дворян, которые давали оценку его работе и за совершенные в течение года проступки могли оштрафовать его или передать в ведение надворного суда и местной администрации. В том случае, если дворянское собрание было удовлетворено деятельностью комиссара, оно могло переизбрать его на новый срок.

Деятельность первого комиссара, избранного на 1725г., начиналась с того, что он принимал от ревизора переписную книгу и на ее основе составлял окладную книгу — «означа все села и деревни, и в них число мужеских душ, и что с них подушных денег с каждого села и деревни на год в сборе быть имеет[11]» (Инструкция земскому комиссару, п. 1). Для сбора денег земскому комиссару выдавались приходная и расходная книги, присланные из Камер-коллегии. Порядку при сдаче денег плательщиками и приеме их земскими комиссарами уделялось особое внимание. Зная повсеместность злоупотреблений в податных делах, правительство стремилось подробно регламентировать процедуру сдачи и приёма денег. Передав деньги комиссару, плательщики должны были расписаться в приходной книге и получить от земского комиссара расписку – «отпись».

Взаимоотношения военных с гражданским населением являлись одним из сложнейших вопросов нового размещения армии. Наученное горьким опытом квартирования полков в годы войны, правительство стремилось регламентировать отношения крестьян и военных так, чтобы в будущем предотвратить возможные недоразумения и стычки.

В основу законов, регулирующих эти отношения, был положен незыблемый принцип охраны помещичьей собственности. Военным предписывалось
«ни в какие, как помещицкие, так и крестьянские, владения и в их управления и работы... не вступать и помешательства отнюдь не чинить»
(Плакат, ч II, п. 2). Полковых лошадей разрешалось пасти лишь по отводу крестьян и помещиков вместе с их табунами. Запрещалось без разрешения помещиков выезжать в их угодья для охоты и рыбной ловли,, а также привлекать крестьян к заготовке дров для солдат.

Для петровской податной и социальной политики в целом характерно ужесточение ее принципов. Как известно, в XVII в. законодательство признавало существование «вольных и гулящих» людей, которыми, согласно
Уложению 1649 г., признавались те, кто находился вне трех, отчасти дублирующих друг друга общественных состояний (служилого, крепостного и тяглого). В петровскую эпоху наметилось существенное изменение позиции государства по отношению к «вольным и гулящим», что, как уже отмечалось выше, фиксировала Палата по составлению Уложения 1700г[12].

Перед самым началом (или немного позднее) податной реформы Петру был подан проект, автора которого мы, к сожалению, не знаем. Проект, по- видимому, привлек внимание правительства, ибо в фонде Кабинета сохранились помимо полного списка проекта еще две краткие редакции, составление которых, как правило, было связано с рассмотрением проектов в верхах.
Автор, приветствуя податную реформу и считая, что подушное обложение более удобно для государства, чем подворное, обращает особое внимание на полицейскую функцию подушного обложения. Он считает, что реформой нужно воспользоваться, во-первых, для вывоза беглых и, во-вторых, для укрепления в стране паспортного режима. Но мнению автора, нельзя разрешать выход всем желающим. Паспорта, называемые автором «ерлыками за гербом», должны выдаваться лишь одной четвертой части населения, внесенного в подушный оклад. Положенные на данную вотчину «ерлыки» должны были получить у ландрата доверенные люди помещика, а затем уже распределять между желающими выйти па заработки. «Ерлык» выдавался на пять лет, причем в нем указывались даты выхода и возвращения крестьянина. Без «ерлыка» помещики не имели права отпускать своих крестьян и держать чужих.
Автор не ограничивается предложением ввести «ерлыки» только для крестьян.
Он видит систему паспортов-пропусков всеобщей, распространяемой и на другие категории населения. Купцы должны были иметь документы, в которых отмечался не только путь их следования, но и товары, которые везли с собой. «Також, — пишет автор, — и всяких чипов людем давать подорожные за таковыми ж гербами, в чем болыни вси в верности сим могут утвердиться и за сроки в отпусках своих жить нигде больше не станут, по коим всяк везде тем изобличен будет»[13].

Автор выступает перед нами энтузиастом полицейских порядков, изобретая изощренные формы контроля за подданными. Так, выезжающий в другой город должен был в обязательном порядке представить по возвращении домой особое письмо из канцелярии того города, где он находился согласно подорожной, подтверждающее, «что он был тама, а не в других местах, от чего верно о себе всяк будет знатен». Реализация этих мер должна, по мнению автора, укрепить порядок в уездах и городах, способствовать
«прибытку государственному».

В Плакате 1724 г. многие предложения неизвестного автора получили отражение и развитие. Он предусматривал два варианта выхода крестьянина- отходника на заработки. Во-первых, он мог выйти на работу в «ближние места», точнее в пределах своего уезда, по не далее чем на 30 верст от дома. Для того чтобы покинуть жилище, крестьянин' должен был получить паспорт — «отпуск», подписанный помещиком или в его отсутствие приказчиком
(ч. II, п. 12). Во-вторых, крестьянин мог выйти за пределы своего уезда на продолжительный срок. Такой выход предусматривал особую процедуру оформления документов. Крестьянин должен был получить не только письменное разрешение своего помещика, но, и подписанное земским комиссаром и заверенное полковой печатью «пропускное письмо». Комиссар был обязан внести запись о выходе данного крестьянина в особую книгу. Понимая, что процедура оформления «пропускного письма» может привести к злоупотреблениям, составители Плаката предусмотрительно оговорили, что за каждое письмо крестьяне платят пошлину 2 коп., и «болше того отнюдь не требовать», и, кроме того, «болше ж двух дней, под жестоким наказанием, крестьян не задерживать».

Плакат требовал обязательной отметки в паспорте срока, в который крестьянин-отходник был обязан явиться домой. Категорически запрещалось отпускать и принимать отходников с семьями, и при предъявлении писем на семью надлежало немедленно ее высылать на прежнее место жительства (ч. II, п. 14). Включая это положение в Плакат, законодатели стремились предотвратить бегство крестьян под видом выхода на заработки. Теми же соображениями было продиктовано запрещение жениться крестьянам-отходникам в период работы на заводах (ч. II, п. 15). Эту же цель преследовало положение об ограничении времени отхода тремя годами (ч. II, п. 16).
Власти понимали, что отзыв квалифицированного работника, каким мог стать за это время отходник, приводил порой к ущербу производства и нарушению
«государственного интереса». Поэтому Плакат предусматривал выплату компенсации за такого работного его владельцу в размере 50 руб. После этого крестьянин-отходник становился собственностью хозяина мануфактуры
(ч. II, п. 15).

Предписание Плаката о паспортах имело огромное значение для народного хозяйства. С помощью паспортной системы правительство могло контролировать продвижение населения, ограничивать его во временных и пространственных рамках, оказывать влияние на особенности формирования рабочей силы на предприятиях.[14]
Введение паспортов в 1724—1725 гг. привело в отдельных случаях к перебоям в снабжении строек рабочей силой.

Жесткий порядок, введенный Плакатом, разумеется, не устраивал многих как из числа отходников, так и из чис