Изменения в местном управлении в первой половине XIX в.
В.М. Марасанова
В 1801 – 1811 гг. Александр I занялся преобразованиями государственного аппарата. Реформы начала XIX в. коснулись, прежде всего, центральных органов управления. Одновременно было необходимо оживить деятельность местной администрации и укрепить ее связи с центром. 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный Совет [1]. Важное значение имел Комитет Министров – высший административный орган, созданный одновременно с министерствами. Манифестом 8 сентября 1802 г. в России учреждалось «Министерство, разделенное на восемь отделений: Военное, Морское, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения, Юстиции» [2], а также Государственное казначейство на правах министерства. Во главе каждого отделения был поставлен министр, и сами отделения после их создания стали официально именоваться министерствами. Учреждение министерств сужало компетенцию Сената и уменьшало его значение для губернских учреждений.
Проблемами управления по роду своей деятельности занималось МВД.
Фактически министерство ведало всем народным хозяйством. Когда в 1819 г. эти вопросы частично были переданы в Министерство финансов, МВД осталось полицейско-хозяйственным органом с весьма разнообразными функциями. В сфере компетенции министерства находились сословные дела, проблемы городского строительства, вопросы медицинской помощи населению, дела иностранных вероисповеданий (с 1832 г.) и статистическая часть (с 1834 г.). Из МВД в качестве самостоятельных ведомств были выделены Министерство полиции (1811 – 1819 гг.) [3] и Главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий. МВД передало Министерству государственных имуществ, созданному в 1837 г., дела о попечении над иностранными выходцами, о переселении евреев и ссыльных, дела по поощрению сельского хозяйства и управлению калмыцким народом. Строительная часть перешла в ведение Главного Управления путей сообщения.
При Николае I важнейшие вопросы государственного управления сосредоточила Собственная Е. И. В. канцелярия. В связи с созданием в 1826 г. III отделения из компетенции МВД был изъят политический сыск. С середины 1840-х гг. монархия уже не проявляла даже слабых попыток реформаторской деятельности.
Многие распорядительные и даже исполнительные функции сосредоточили высшие и центральные учреждения. Количество дел МВД постоянно увеличивалось.
В 1803 г. в министерстве рассматривалось 24.921 дело, а в 1827 – 35 тыс. дел, то есть на 10 тыс. больше. Правительство неоднократно принимало меры по сокращению переписки. Если в 1827 г. в МВД рассматривалось 35 тыс. дел, то в 1833 г. – только 17.052, причем это не означало снижения интенсивности работы министерства. В 1834 г. по министерству числилось 19.510 дел [4].
Каждое губернское правление регулярно получало многочисленные указы высших и центральных учреждений, а также вело переписку с правительственными учреждениями других губерний [5]. В циркуляре комитета о сокращении переписки от 14 мая 1856 г., присланном в Костромское губернское правление, говорилось: «Умножение переписки не столько принадлежит основаниям нашего делопроизводства или причинам случайным, сколько происходит от ошибочного направления служебных занятий мест и лиц, особенно в низших инстанциях» [6].
В 1804 г. ярославский гражданский губернатор М.Н. Голицын получил указ Сената с предписанием не обременять Ярославское губернское правление излишней перепиской. В 1838 г. костромской губернатор Н.И. Жуков издал распоряжение о скорейшем рассмотрении казенных дел в губернии [7]. В результате число дел в губернских учреждениях стало несколько меньше. В 1827 г. по стране в губернских учреждениях числилось 3.162.292 дела, а в 1834 г. – 870.952.
Значительный вклад в сокращение переписки внесло создание новых органов периодической печати. С 1830 г. начали выходить «Журнал Министерства внутренних дел» и «Губернские ведомости». «Журнал МВД» публиковал распоряжения министерства, статистические сведения, всеподданейшие отчеты министров, а с 1834 г. выписки из отчетов губернаторов. 10 июня 1856 г. костромскому губернатору А.Ф. Войцеху был направлен циркуляр министра внутренних дел С.С. Ланского, в котором отмечалось, что журнал заменяет сами циркуляры и опубликованные в нем распоряжения также обязательны к исполнению, как и рассылаемые по губерниям [8].
Важным событием в деятельности местных учреждений были личные посещения губерний Верхнего Поволжья императорами, представителями царской семьи и высшими государственными чиновниками. Такие посещения зачастую носили характер ревизий и заметно стимулировали деятельность губернских учреждений во всех отношениях. К примеру, на протяжении первой половины XIX в. Кострому пять раз посещали особы царствующего дома [9]. В Ярославской губернии побывали императоры Александр I (август 1823 г.), Николай I (ноябрь 1831, октябрь 1834, май 1848 г.) и другие представители правящей династии. Весной 1837 г. цесаревич Александр со своим наставником поэтом В.А. Жуковским начал большое путешествие по России, маршрут которого прошел по некоторым населенным пунктам Верхневолжья. Через Новгород и Тверь наследник престола проехал в Углич, Рыбинск, Ярославль и Кострому. В Костромской губернии цесаревич посетил также уездные города Макарьев и Нерехту. Далее Александр Николаевич отправился в Вятку, Пермь и Оренбург, посетил горные заводы на Урале и проехал до Тобольска. На обратном пути он посетил другие поволжские города, побывал на азовском и черноморском побережье, а также в Крыму [10].
Весьма строго подходили к деятельности местных учреждений при проверках сенаторы и министры. В начале XIX в. проведение сенаторских ревизий основывалось на инструкции от 6 октября 1799 года. Новая инструкция для сенаторов, состоявшая из 29 параграфов, была утверждена 17 марта 1819 года. Сенаторы проверяли канцелярское делопроизводство губернских присутственных мест; осматривали школы, больницы, тюрьмы; принимали жалобы от населения. Обычно при сенаторе местные правительственные учреждения успевали решить в два раза больше дел, чем в обычное время. В 1820 г. к обязанностям ревизующих губернии сенаторов было добавлено также взимание недоимок. В таком виде инструкция осталась неизменной в своде законов 1832 г. и последующих изданий.
За период правления Александра I состоялась 52 сенаторских ревизии, в среднем по две в год. В 1810 г. сенатор П.А. Обресков ревизовал Владимирскую, Нижегородскую и Казанскую губернии.
После Отечественной войны 1812 г. сенаторские ревизии долгое время не отправлялись в верхневолжские губернии.
По просьбе местного дворянства, недовольного злоупотреблениями губернатора Н.Ф. Пасынкова, в 1815 г. ревизия сенатора А.В. Алябьева проверяла Костромскую губернию. В следующем году сенатор Ф.П. Ключарев ревизовал Тверскую губернию, в 1818 г. сенатор Д.Б. Мертваго – Владимирскую. Таким образом, за первую четверть XIX в. в регионе ревизии коснулись трех губерний. Только в Ярославской губернии сенаторские ревизии не проводились на протяжении всего столетия. При Николае I в России состоялось 33 сенаторских ревизии. Из них по верхневолжскому региону прошло две ревизии в Костромской губернии: ревизия сенатора Е.А. Дурасова (1827 г.) и ревизия князя И.А. ЛобановаРостовского (1844 г.). Если при Александре I продолжительность сенаторских ревизий в среднем составляла 2 – 4 месяца, то при Николае I их длительность увеличилась до года [11].
Первая половина XIX в. не внесла существенных перемен в административно-территориальное устройство империи.
«Учреждение для управления губерний», измененное при Павле I, указом 9 сентября 1801 г. было восстановлено по екатерининскому образцу. В некоторых губерниях перешли от «павловского» к «екатерининскому» разделению на уезды. По докладу Сената 24 мая 1803 г. были восстановлены 3 из 4 упраздненных при Павле I уездов Владимирской губернии – Александровский, Ковровский и Судогодский. Город Киржач остался безуездным в составе Покровского уезда [12]. В Тверской губернии в 1803 г. были восстановлены Весьегонский и Калязинский уезды. В составе Весьегонского уезда находился заштатный город Красный Холм, имевший в екатерининскую эпоху свой уезд. В Костромской губернии в 1802 г. был восстановлен Буйский уезд. Однако города губернии Плес, Лух и Кадый не получили вновь статуса уездных центров [13]. Таким образом, из четырех верхневолжских губерний только Ярославская не изменила в начале XIX столетия своего уездного деления. Количество уездов в верхневолжских губерниях больше не менялось до 1917 года.
В начале XIX в. существовало три генерал-губернаторства, включавших восемь губерний. В верхневолжском регионе 18 апреля 1809 г. должность генералгубернатора была возобновлена для принца Г.П. Ольденбургского [14]. 18 апреля 1809 г. состоялось его бракосочетание с великой княжной Екатериной Павловной, приходившейся ему двоюродной сестрой. Вскоре последовало назначение Ольденбургского генералгубернатором Новгородским, Тверским и Ярославским и одновременно главноуправляющим Департаментом водяных коммуникаций.
Александр I был сторонником сохранения генерал-губернаторств. В 1819 г. в качестве опыта было сформировано наместничество из пяти губерний – Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Его возглавил бывший министр полиции А.Д. Балашов.
Николай I поручил Секретному комитету 1827 г. рассмотреть результаты деятельности А.Д. Балашова. Секретный комитет пришел к выводу, что реформы Балашова были весьма «поверхностны». После этого во всех пяти губерниях вернулись к прежнему порядку управления. Генералгубернаторы были сохранены в Петербурге, Москве и на окраинах государства (в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Новороссии), где требовались более широкие права местной администрации. В середине столетия в России было два наместничества (в Царстве Польском и на Кавказе) и десять генерал-губернаторств [15].
В местном управлении в основном сохранилась система административных учреждений, созданная реформами Екатерины II в 1775 – 1785 гг. Главой местной администрации являлся губернатор. После создания министерств губернаторы были подчинены МВД. Во главе многих губерний при Николае I были поставлены военные губернаторы.
Так, в Ярославской губернии должность военного губернатора была установлена во время посещения Николая I в 1834 г. для К.М. Полторацкого. Если в начале правления Николая I среди губернаторов военных была только треть, то к 1853 г. уже 51,7 % из них были генералами.
Губернаторы осуществляли надзор за местными органами всех ведомств, хотя непосредственно губернатор не председательствовал в таких губернских учреждениях, как казенная палата, палата государственных имуществ, палата уголовных дел и палата гражданских дел. К примеру, в середине XIX в. костромской губернатор И.В. Каменский являлся председателем губернского правления, приказа общественного призрения, комиссии народного продовольствия, строительной и дорожной комиссии, оспенного комитета, рекрутского комитета, комитета о земских повинностях, статистического комитета, попечительного комитета о тюрьмах и губернского попечительства о детских приютах. Как и другие губернаторы, он руководил работой десяти учреждений.
Новые законоположения о правах и обязанностях губернаторов, губернских правлений и земских полиций появились в 1837 г. 3 июня 1837 г. был принят «Общий наказ гражданским губернаторам». Согласно наказу, «гражданские губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства» [16]. Главной целью губернатора был надзор за административной, полицейской и судебной деятельностью местных учреждений. Губернаторы могли вмешиваться в судебные разбирательства на любой инстанции. В низших инстанциях губернаторы могли приостановить рассмотрение дела, а в случае несогласия с палатами уголовного и гражданского суда могли переносить дело в Сенат. Они обладали правом утверждать приговоры палат и низших инстанций, но изменить приговоры судов не имели права. Губернатор не мог отступать от законов, учреждать новых налогов, не имел права наказать кого-либо без суда.
Ближайшими помощниками губернаторов оставались вице-губернаторы. В 1842 г. появилось «Общее положение о правах и обязанностях вицегубернатора», развивавшее основные положения, изложенные в «Наказе гражданским губернаторам». До 1845 г. вицегубернаторы выполняли важные обязанности председателя Казенной палаты.
Они вступали в управление губернией на период отсутствия «начальников губерний» в связи со служебными командировками, отпусками или болезнью [17].
Главными губернскими учреждениями оставались губернское правление, казенная палата, приказ общественного призрения и управа благочиния. Основным административным учреждением губернии считалось губернское правление. Каждое губернское правление первоначально являлось коллегиальным учреждением под председательством губернатора. Компетенция губернских правлений во многом была аналогична губернаторской. Они отвечали за обнародование в губернии законов и осуществляли контроль за их исполнением, контролировали развитие местного сельского хозяйства, промышленности, здравоохранения и т.д. В 1860 г. следственная часть была изъята из ведения губернских правлений и передана в Министерство юстиции. Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии.
Кроме того, к нему относились казначей с помощником, типография, архив и губернский землемер с чертежной.
Штаты губернских правлений в дальнейшем пересматривались в сторону увеличения численности чиновников и их окладов. По штатам 1837 г. во Владимирской и Тверской губерниях предусматривалось по 69 чиновников, а в Костромской и Ярославской губерния – по 65. В 1857 г. в составе Костромского губернского правления числилось 139 чиновников, из них классные должности занимали 44 человека, остальные 95 человек были канцелярскими служащими.
За год правление рассмотрело 2.920 дел и 49,8 тыс. бумаг, то есть в среднем на одного чиновника пришлось 21 дело и 305 бумаг [18].
В первой половине столетия самостоятельная роль губернских правлений уменьшалась, они все более превращались во вспомогательное учреждение при губернаторе. В соответствии с «Наказом» 1837 г. губернатор утверждал все постановления губернского правления, то есть был изменен установленный в 1802 г. порядок. Теперь решения принимались на заседаниях губернского правления не коллегиально, а по усмотрению губернатора как «начальника» губернии, кроме судебной части, где, как и ранее, требовалось большинство голосов.
В первой половине XIX в. росло значение канцелярии губернатора. Служащие вели переписку по делам о печати, о рекрутских наборах, о выдаче заграничных паспортов и подорожных, об утверждении судебных приговоров и результатов торгов казенным имуществом.
В составе канцелярии губернатора числились правитель, секретарь, помощник правителя, письмоводители, старший и младший чиновники особых поручений.
При канцелярии могло быть несколько внештатных кандидатов по выбору губернатора.
В 1848 г. в канцелярии владимирского губернатора числилось 11 классных чиновников при одной вакансии младшего чиновника особых поручений, а также 20 канцеляристов. Всего в двух главных административных учреждениях Владимирской губернии (губернском правлении и канцелярии губернатора) служили 79 чиновников [19]. На тот же 1848 г. во Владимирской губернии числилось 1.142.669 жителей [20]. На 1857 г. в составе канцелярии костромского губернатора было 25 человек. Классные должности занимали 12 человек. За год канцелярия костромского губернатора рассмотрела 912 дел и 10.752 бумаг, то есть в среднем один чиновник за год должен был изучить и решить 49 дел и 566 бумаг [21]. В середине столетия в Костромском губернском правлении и канцелярии губернатора с учетом канцеляристов числилось 164 человека, и на классных должностях находилось 56 человек. В 1857 г. в Костромской губернии проживали 1.065.577 человек.
Итак, в первой половине XIX в. рост бюрократизации проявлялся в увеличении количества государственных учреждений всех уровней – высших, центральных, местных, а также в усложнении их функций. В местных учреждениях верхневолжских губерний, как и по всей России, усилился бюрократический централизм, объем делопроизводственной документации, а также происходила военизация гражданского аппарата. В это время увеличилась дифференциация и специализация государственных органов.
В жизни российских регионов была велика роль губернаторов, провозглашенных «хозяевами губерний».
Список литературы
1. ПСЗ. I. Т.XXХI. No 24064.
2. Министерство внутренних дел: Исторический очерк. СПб., 1902. С.1 – 2.
3. См.: Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996. С.16 – 21; и др.
4. См.: Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: В 3 ч. СПб., 1858 – 1862. Ч.III. Кн.1.
СПб., 1862. С.29.
5. См.: ГАВО. Ф.40. Оп.1. Д.1810; Д.1811; 1817; ГАКО. Ф.133. Оп.2. Д.139; 1317; 1334; и др.
6. ГАКО. Ф.134. Оп.7. Д.15. Л.1.
7. См.: КГВ. 1838. Оф.ч. 8 окт. No 39.
8. См.: ГАКО. Ф.134. Оп.7. Д.15. Л.4.
9. См.: Навоев П.Е. Описание Костромской губернии: Опыт родиноведения. Кострома, б. г. С.31.
10. См.: Россия под скипетром Романовых. 1613 – 1913 гг. Б.м., б.г. С.250 – 251.
11. См.: История Правительствующего Сената за двести лет. 1711 – 1911 гг.: В 5 т. СПб., 1911. Т.3.
С.636, 637, 650.
12. См.: ПСЗ.I. Т.XXVII. No 20774.
13. См.: Памятная книжка Костромской губернии на 1851 г. Кострома, б.г.; Рябинин А.Н. Территориальные изменения верхневолжских губерний: история и современность // Вестник КГПУ. Кострома.
1997. No 2. С.10.
15. См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.
С.164; Он же. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX в.). М., 1981. С.45.
16. ПСЗ. II. Т.XII. Отделение 1-е. No 10303.
17. ТГВ. 1844. Оф.ч. 4, 25 марта. No 10, 13; 29 июля. No 31; 30 сент. No 40; 1849. Оф.ч. 25 июня. No 26; 15 окт. No 42; 1849. Оф.ч. 25 июня. No 26; 15 окт. No 42; и др.
18. См.: Материалы по географии и статистике России, собранные офицерами Генерального штаба. Костромская губерния / Сост. Я. Крживоблоцкий. Кострома, 1861. С.532.
19. См.: Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М., 1998. С.49, 61.
20. См.: Памятная книжка Владимирской губернии на 1848 г. Владимир, б.г. С.88.
21. См.: Материалы по географии и статистике России, собранные офицерами Генерального штаба. Костромская губерния. С.530 – 531.
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.yspu.yar.ru