5. Муниципальное право как наука.
Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука
муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом
является изучение муниципального права как отрасли права. Она исследует,
изучает специфические общественные отношения, регулируемые нормами
муниципального права, содержание и виды самих этих норм, механизмы их
реализации и т.п.
Исходя из содержания предмета муниципального права как отрасли права,
особенностей составляющих его общественных отношений, определяется характер
и спектр основных теоретических проблем и задач современной российской
науки муниципального права. Среди этих проблем важнейшими являются
следующие: понятие местного (муниципального) самоуправления: соотношение
его с государственным управлением; соотношение и содержание федерального,
регионального и локального правового регулирования организации и
деятельности муниципальных образований; проблемы территориальных основ
местного самоуправления; полномочия и предметы ведения муниципальных
образований и разграничение их с органами государственной власти; характер
и формы взаимоотношений муниципальных органов с
государственными органами; реальные гарантии местного самоуправления,
защиты его самостоятельности, надежности, достаточной финансово-
материальной обеспеченности; и, наконец, это изучение, обобщение практики
деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом.
Если в самом общем виде сформулировать понятие муниципального права как
науки, то можно сказать, что она представляет собой совокупность знаний,
теорий, концепций о местном (муниципальном) самоуправлении, формах его
осуществления, правовом регулировании в данной сфере общественных
отношений.
В заключение данной лекции можно сделать следующие выводы относительно
понятия и предмета муниципального права РФ.
Во-первых, муниципальное право связано с муниципальным (или
местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право
местного самоуправления, местное (локальное) право.
Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая
включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере
местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих
отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне.
И, в-третьих, нормы муниципального права регулируют специфический круг
общественных отношений, связанных с организацией и функционированием
местного самоуправления в городских и сельских поселениях.
6. Понятие и виды источников муниципального права РФ
В общей теории права принято различать понятия источника права в
материальном и в формальном юридическом смыслах.
В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые
определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде
всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические
отношения.
В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в
которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и
общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ
соответствующие нормативные правовые акты.
Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле,
являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы
муниципального права.
Виды источников МП
Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-
правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.
Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя
три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.
К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня,
содержащие нормы муниципального права.
Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней
содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени
местного самоуправления.
Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для
муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но
не ее главным источником’.
Следующую группу источников муниципального права федерального уровня
составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы,
содержащие нормы муниципального права.
Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от
12.08.95 № 154 , подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с
1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными
в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является
главным источником муниципального права РФ.
По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного
самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности
муниципальных образований в нашей стране.
Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие
федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:
, . , , и другие.
К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:
1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и
действующие в настоящее время (например.
2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам
местного самоуправления (например, постановление ГД РФ и др.):
3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права
(например, );
4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся
местного самоуправления .
Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные
правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права.
Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном
самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного
самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и
другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит
в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в
части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного
самоуправления в РФ.
Наконец, к третьему уровню источников муниципального права
относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие
нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного
самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных
образований (путем местного референдума)
3, 45 . Предмет муниципального права РФ как отрасли права
Как известно, отрасли права различаются по предмету и методу правового
регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет
определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических
общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и
закрепляются.
Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это прежде всего,
вопрос о характере, объеме и особенностях общественных отношений,
которые регулируются нормами муниципального права.
Если определить в самом общем виде предмет муниципального права, то можно
сказать, что им являются общественные отношения, возникающие в связи с
организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по
решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного
значения.
Методы муниципального права
Каждая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, то есть
специальные юридические средства и способы воздействия норм права на
общественные отношения.
Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует
методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной
отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-
частного характера, муниципальное право использует в механизме правового
регулирования сочетание публично-правового (императивного) и
частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования.
В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как
публично-правового института характерно, безусловно, преобладание
публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах
правового регулирования местного самоуправления. которые касаются
деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в
сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и
т.п., используются, как правило, частноправовые методы.
Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы
правового регулирования, к которым теория права относит дозволение,
обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли
права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как
дозволение и обязывание
3, 45 . Понятие муниципального права РФ
Муниципальное право - относительно новое явление в российской правовой
системе. Оно формируется под влиянием утверждения и развития
местного самоуправления в РФ, появления и закрепления в законодательстве
таких терминов, понятий и отношений как муниципальное образование,
муниципальная собственность, муниципальное предприятие, местные финансы,
бюджет, муниципальная служба, муниципальный служащий и т.п.
Понятие используется в трех значениях.
Во-первых, муниципальное право, как отрасль права. то есть относительно
самостоятельное правовое образование в системе российского права.
Во-вторых, так именуется одна из отраслей правовой науки, исследующая,
изучающая муниципальное право как отрасль права, нормы, ее составляющие,
муниципальные правоотношения и институты.
И, в-третьих, муниципальное право - это одна из учебных юридических
дисциплин, включенная в учебные планы и программы различных вузовских
специальностей и, прежде всего, .
Муниципальное право не относится к числу основных отраслей права. Его место
в системе права определяется тем, что данная правовая отрасль носит
вторичный, производный характер. Подобного рода отрасли права в правовой
науке именуются комплексными отраслями права. Примерами подобного рода
правовых образований можно считать морское право, банковское право,
таможенное право, страховое право, служебное право и др. Спецификой
подобного рода отраслей права является то, что нормы, их образующие, носят
комплексный характер, то есть, с одной стороны, эти нормы, как правило,
относятся к основным отраслям права (таким, например, как конституционное
право, гражданское право, финансовое право и т.п.), а, с другой - они
регулируют отношения в сфере местного самоуправления и, следовательно,
образуют правовую систему как бы вторичного характера - муниципальное право
РФ. Такие нормы в теории права именуют
.
Однако отрасль муниципального нрава составляют не только поливалентные
нормы, но и нормы собственно являющиеся муниципальными нормами права. К
этим нормам относятся, прежде всего, так называемые нормы организационно-
правового характера.
Как известно, отрасли права подразделяются на отрасли публичного права и
отрасли частного права. Муниципальное право РФ с этой точки зрения носит
смешанный характер. С одной стороны, муниципальное право регулирует
отношения, связанные с осуществлением власти, местной (муниципальной)
власти, то есть особого специфического круга властеотношений. Эта сфера правового регулирования, безусловно, относится к публично-правовой.
С Другой стороны, местное самоуправление - это широкая сфера
частноправовых отношений, особенно в той части, где органы местного
самоуправления выступают как юридические лица.
Таким образом, муниципальное право РФ - это комплексная научная дисциплина
и отрасль публично-частного характера.
4. Муниципально – правовые отношения.
Юридические нормы, составляющие муниципальное право как отрасль права,
регулируют различные по характеру общественные отношения. Это
организационные, статусные, процессуальные, материальные и иные
отношения. Это общественные отношения в самых различных сферах: экономики,
финансов, бюджета, налогов, экологии, земли и других природных ресурсов,
социальной сфере и т.д.
Главными объединительными критериями данного круга общественных отношений
являются, во-первых, их локально-территориальный уровень, а, во-
вторых, специфический характер их содержания (исключительно вопросы
местного значения).
Муниципальное право, как отрасль российского права, призвана регулировать:
- отношения, связанные с местом местного самоуправления в конституционном
механизме РФ;
- договорные отношения по взаимным обязательствам’ муниципальных органов и
органов государственной власти различного уровня;
- отношения, связанные с образованием, видами и структурой муниципальных органов и других организационных форм осуществления
местного самоуправления;
- отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией
компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;
- отношения, касающиеся особенностей организации и деятельности
муниципальных образований различного уровня;
- отношения в сфере местных налогов, местного бюджета, муниципальной
собственности и т.п.;
- отношения, вытекающие из статуса муниципальных органов как юридических
лиц.
Предметом муниципального права является также практика деятельности
муниципальных органов’.
Из сказанного выше следует, что муниципально-правовые отношения - это
регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, связанные
с организацией и функционированием местного самоуправления в
городских и сельских поселениях, а также в других муниципальных
образованиях.
50. Правовые (законодательные) основы местного самоуправления в РФ
Местное самоуправление осуществляется на основе и в соответствии с
Конституцией РФ. ФЗ № 154. другими федеральными законами, конституциями,
уставами и законами субъектов РФ, а также уставами соответствующих
муниципальных образований.
Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного значения
осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ №154.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы
муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и ФЗ № 154,
ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
В случае противоречия норм муниципального права. содержащихся в законах,
положениям Конституции РФ. ФЗ № 154. применяются положения Конституции РФ и
ФЗ
№ 154.
Положения ФЗ № 154 в равной мере распространяются на республики, края,
области, города федерального значения, автономную область, автономные
округа.
Принятые в субъектах РФ, до принятия ФЗ № 154,законы о местном
самоуправлении, требуют пересмотра и приведения их в соответствие с ним.
Противоречащие ФЗ № 154 законы субъектов РФ о местном самоуправлении на их
территории и не приведенные в соответствие с ним. нс подлежат применению.
16. Территориальные основы местного самоуправления в РФ .
Местное самоуправление осуществляется на определенной территории.
Это территориальное самоуправление. В РФ местное
самоуправление осуществляется на всей ее территории в городских, сельских
поселениях и на других территориях.
ФЗ № 154 относит к этим территориям территории городов, поселков, станиц,
районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других
муниципальных образований.
Что касается городских поселений, то к ним в РФ относятся города и поселки
городского типа. К первым относятся-, города федерального значения (их
всего два -Москва и Санкт-Петербург); города республиканского, областного,
краевого и окружного (автономного округа) значения; и города районного
значения. Российское законодательство не предусматривает какого-либо
исключения для тех или иных типов городов, на территории которых их
население вправе осуществлять местное самоуправление (это касается и городов федерального значения).
К поселкам городского типа относятся рабочие поселки, курортные поселки и
дачные поселки.
К сельским поселениям на территории РФ относятся: сельские районы,
сельсоветы, сельские поселки, села, деревни, станицы, хутора, аулы и т.п.
Как видно из приведенного перечня территорий, местное самоуправление в РФ
осуществляется, прежде всего, в пределах определенных административно-
территориальных единиц, которые образуют территориальное
устройство каждого из субъектов РФ и относятся к компетенции последних.
Однако, территориальные основы местного самоуправления не всегда могут совпадать с административно-территориальными единицами. Оно
может осуществляться и на территориях, не являющихся таковыми: округ
(район) в городе: село; деревня; станица и др.
Гщс раз подчеркнем, что в принципе местное самоуправление в РФ может
осуществляться на любой части территории России. При этом, население
городскою, сельского поселения, независимо от его численности, не может
быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Вместе с тем, в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны
страны и безопасности государства, допускается ограничение прав граждан на
осуществление местного самоуправления на отдельных территориях в РФ,
однако, только на основании соответствующих федеральных законов.
Этими территориями могут быть приграничные территории, военные городки,
закрытые административно-территориальные образования.
Субъекты РФ своими решениями не могут исключать какие-либо территории и
право их населения на создание муниципальных образований и осуществление в
них местного самоуправления, тем более без учета мнения населения этих
территорий. В противном случае это бы противоречило Конституции РФ и
Федеральному закону № 154^.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских
поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны,
земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах
муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого
назначения.
18 . Устав муниципального образования
Юридическая природа. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой
Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом
порядке. Подобного рода о местном (муниципальном)
самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так. в ФРГ
- это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д.
Среди других локальных нормативных актов Устав муниципального образования
занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера.
Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные
положения федерального законодательства и законодательства соответствующего
субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, Устав в
значительной степени призван детализировать и конкретизировать все,
что касается организационно-правового статуса соответствующего
муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди
других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все
другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного
самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только
федеральному и субъектному законодательству, но и уставу
соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему
содержанию и юридической природе Устав муниципального образования - это
своего рода местная конституция.
Устав муниципального образования вступает в сипу, то есть приобретает
значение действующего нормативного правового акта, с момента его
опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных
источниках на территории данного муниципального образования. Не
опубликованный Устав применению не подлежит.
Содержание Устава муниципального образования. Вопрос о содержании Устава
муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в
муниципальном праве и практике муниципального строительства.
Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для
соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно,
должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и
деятельность.
Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 ФЗ № 154 положения являются
своего рода модельным (типовым) Уставом муниципального образования в РФ.
Итак. какие же положения должны быть указаны в Уставе муниципального
образования?
1. наименование муниципального образования. его территория, границы и
символы. Если в состав муниципального образования входят территориальные
образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.),
они все должны быть перечислены в Уставе муниципального образования.
2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего
муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 ФЗ №
154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень
касаеюя в целом муниципальных образований. В Уставе же конкретного
муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с
учетом особенностей, специфики последнего.
Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению данного
муниципального образования, в его Уставе должны быть закреплены также
вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но
законом переданные в ведение органов местного самоуправления.
3. формы, порядок и гарантии непосредств. осуществления населением
конкретного муниципального образования местного самоуправления на своей
территории. Речь идет о таких прямых формах осуществления местного
самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы,
собрания, сходы, конференции граждан и т.п.
4. виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы
деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц
местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
При этом, вначале в Уставе четко закрепляется статус выборного
представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы
муниципального образования и других органов и должностных лиц местного
самоуправления, депутатов представительного органа.
5. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления
на территории соответствующего муниципального образования, перечень
объекюв. находящихся в собственности населения данного муниципального
образования, порядок управления муниципальной сооственностью,
конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в
частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного
муниципального образования.
6. гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального
образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного
самоуправления, в том числе соц. гарантии.
7. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на
территории данного муниципального образования перед населением последнего (выражение
недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами
государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и
юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.
Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в
тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той
логи-ческой последовательности, как они указаны в ФЗ № 154.
Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования
д.б. отражены те исторические и иные местные традиции и особенности,
которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например,
компактное проживание на территории муниципального образования национальных
групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д.
8. Европейская Хартия местного самоуправления была открыта для подписания в октябре 1985 года и вступила в силу в
сентябре 1988 года. К началу 1996 года Хартию подписали 25 государств. В
связи с принятием в начале 1996 года РФ в качестве полноправного члена
Совета Европы, она подписала 27 февраля данную Хартию и обязалась в течение
года ее ратифицировать и соблюдать. Подписавшие Хартию страны - члены
Совета Европы исходили из того, что построение Европы должно базироваться
на принципах демократии и децентрализации власти. Одним из важнейших
условий для этого является защита и укрепление местного самоуправления,
которое может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к
гражданину управление.
Хартия дополняет общеевропейские законодательные нормы в том, что касается
формулирования прав и обязанностей местных сообществ и закрепляет
необходимость подведения под независимость местных властей конституционной
и иных законных основ, а также определяет принципы деятельности и
концепцию формирования местных органов власти, отражающие природу и масштаб
их правомочности.
По своей структуре Европейская Хартия местного самоуправления состоит из
преамбулы, трех частей и 18 статей.
В преамбуле сформулированы цели и основопола-гающие идеи, в соответствии с
которыми разработана настоящая Хартия. Главная идея состоит в том, что
органы местного самоуправления составляют одну из основ любого
демократического строя, что право граждан участвовать в управлении
государственными делами, как один из важнейших демократических принципов,
непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.
В статье 1 зафиксировано обязательство сторон соблюдать статьи Хартии в
том порядке и в объеме, как это преду смотрено статьей 12.
Часть 1 Хартии называется . которая включает статьи с 3 по II. В этих
статьях сформулированы основополагающие принципиальные положения,
касающиеся местного самоуправления: его понятие, сфера и объем полномочий,
финансовая основа, правовая защита и др.
Часть II включает так называемые (статьи 12-14). Среди
них важное значение имеют положения статьи 12, закрепляющей обязательства
сторон соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе
которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих статей и
пунктов: ст.2, ст.З п.1, п.2, ст.4 п.1,2 и 4,ст.5, ст.7 п.1, ст.8 п.2, ст.9
п.1,2 и 3, ст.Ю п.1, ст. II. При этом сторонам, подписавшим Хартию, предоставляется право
самим избрать те пункты и статьи, которые они обязуются соблюдать и
уведомить об этом Генерального Секретаря Совета Европы.
Положения Части III касаются вопросов процедур-ного характера, связанных с
порядком подписания, ратификации и вступления в силу настоящей Хартии, а
также ее денонсации, то есть прекращения ее действия в отношении той или
иной стороны.
1. Понятие местного самоуправления
Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно
сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного
(муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР , принятого в 1990
году, была дана следующая формулировка: