I. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения.

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью который данные интересы формиру- ются, отстаиваются и защищаются.

Региональной политикой можно считать лишь такую систему на- мерений и действий, которая реализует интересы государства в от- ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процес- сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве- но политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай- но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет- ной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономи- ческой, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под- держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной регио- нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу- щение необратимой территориальной дезинтеграции государства.
Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при- родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста- бильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро- ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще- социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио- нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли- тики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио- нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо- ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.
Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо- собность региональной политики на местах.

Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориаль- ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи.

Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз- водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс- твенно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политики можно счи- тать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио- нального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ- ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно- шениях региональных структур власти и управления с общегосударс- твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо- собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально- го и общественно-политического характера; формирование собствен- ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви- тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз- вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ- ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко- номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи- ческого бедствия и т.п.) и др.

II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональных и центральных органов власти в
1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от
"негативных" последствий реформ. При этом часть регионов стреми- лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз- можности для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов национальной государственности, высокого уровня социальной нап- равленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том, что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше- ния, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправление.

Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалось как производная противоречий между представитель- ной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании прези- дентский структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи- рующими Федерацию в целом);

2) согласование интересов территорий с различным статусом
(национальные республики - области) и различных этнических групп.
Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем - сохранение целостности госу- дарства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян- ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион- ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу- дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ).
Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин- ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление
"новой региональной стратегии российского государства", направ- ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от уз- коэкономических к более широким - общественным и социальным це- лям".

Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна.
Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост- роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре- формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже- тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми- нистрации считают, что в этом случае "каждый уровень государс- твенной власти будет по-настоящему независим от других" (именно в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель- но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг- раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи- тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо- чиями в регулировании экономического поведения на их администра- тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе- ния видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие от президентской администрации правительственные структуры в качестве приорететных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по- литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор- мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода.

Правительство также занимает более жесткую позицию относи- тельно претензий региональных властей на руководство деятель- ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства, блокирована межведомс- твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио- нальных проблем

Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс- тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма- шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та- ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов от- дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).
Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио- нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель- ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен- ности.

Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов- лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе- деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го- товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро- вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас- левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи- ческим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участ- ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги- онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри- зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения
(Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри- торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен- ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по- литики и что их права по контролю за использованием природных ре- сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями, является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет- ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест- венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос- сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги- ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос- новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли- берализации цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ- ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп- риятий, господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".
Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово- дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководите- лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва- ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару- жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли- тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс- ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи- тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за- висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма- шиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от ре- форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь- ку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон- ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер- бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

Естественно предположить, что бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до- ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе- редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с пос- ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це- лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной ослабленности, независи- мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (или независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".

Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре- зультат территориальной организации общества.

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак- кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу- дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо- дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось
48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и
56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито- рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги- ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По эле- ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало- гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри- мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи- ческом построении территориальной организации государства (напри- мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас- ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-ре- гион".

Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи- руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:

1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало- говых потоков, по уровням территориальной организации государства
(направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз- начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных на самой территории и поступающих в регио- нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та- ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк- ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например
"нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышес- тоящих систем им не перечисленная).

3) Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вы- шестоящих уровней.

4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп- ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес- ких интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населе- ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс- твующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджет- но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения
России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас- ли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире- гиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурс- ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существова- ния и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори- ентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекатель- ности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального раз- вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах - традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре- гиональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд- жетно-налогового хозяйства.

Одно из существенных направлений развертывания российских реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго- сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде- рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц).
Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения
"центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили- вается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в соци- альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродис- куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае- мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики.

Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма- тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база только складывается и пока очень далека от соответствия принципи- альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ- ным.

"Остов" нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос- сийской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройс- тва и бюджетного процесса в Российской Федерации", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик, в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе- тербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные право- вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ- ном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, област- ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра- ции", "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс- твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном уровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях респуб- ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг", в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли- чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент- ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос- сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже- том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо- вые отношения между органами государственного управления Федера- ции и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше- ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разно- уровневыми органами власти и управления ответственность за осу- ществлением соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покры- тия указанных расходов?

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си- туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза- имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви- дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ- ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан- ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож- дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по- литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос- нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги- онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис
"о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различ- ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.

Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
-------------------------------------------T---------T---------T--------¬
¦ ¦ "Новые" ¦ "Старые"¦ Края, ¦
¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦
¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦
¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦
¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦
L------------------------------------------+---------+---------+---------

Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито- риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба- вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе- ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль- ных дотаций регионам.

Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.

IV. Взаимодействие бюджетов

Традиционно существует три основных подхода к решению проб- лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде- рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп- ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Фе- дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив- но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле- ния распределяются между федеральными органами и территориями.
При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде- ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет- но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму- лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.
Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую- щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при- обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож- ность максимально учитывать специфику российских регионов.

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе- деральными органами и территориями предполагает определение про- цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи- маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало- гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла- сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа- лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь- ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле- нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.

Весьма проблематична и сама возможность определения согласо- ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни- жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.
Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери- зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под- держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива- ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку.

Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с целью исследования соотношения между федеральным и региональными бюджетами представлено в таблице N1.

В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули- руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос - с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до
71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.

Осуществление фактического разделения доходов консолидиро- ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.

Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль- ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую- щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в
1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле- ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад- министративно-территориальных образований.

При достаточно систематическом снижении налоговых поступле- нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате- жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми- нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох- раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.

Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь
38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1 квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це- лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог- рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио- нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс- тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру- гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до- лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на- родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс- твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование , все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.

Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд- жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе- деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.
Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе- дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи- нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная
Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе- дерального бюджета.

Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре- гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г. доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям, определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио- ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак- цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро- вания.

Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет- но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци- онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер- риториальные бюджеты.

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд- жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли- дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо- мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па- дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели- чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют- ся территории.

В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль- ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и од- новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при- быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд- жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до
13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже- та формируются допо