О новой парадигме управления региональным развитием
Щеулин А.С., Девяткин С.В.
Непосредственным поводом для написания этой статьи является неудовлетворенность результатами широких обсуждений проблем регионального развития, ведущихся российскими политиками и учеными. По существу все дискуссии по данной проблематике так или иначе сводятся к разделению функций между региональной и федеральной властью. К сожалению, при таком подходе из рассмотрения выпадает проблема рассогласования критериев их реализации. Один и тот же объект управления, которым является регион, как административно-территориальная единица, выступает приложением для двух отличных по общим целям функций управления. Так, острейшей проблемой федерального уровня управления региональным развитием является выравнивание асимметрий регионов. На субфедеральном же уровне власти целевой функцией является актуализация ресурсного потенциала региона, т.е. конкурентное развитие по отношению к другим регионам. Предмета для деления функций здесь просто нет (Рис.1). Есть проблема достижения их оптимального сочетания. Подходам к ее решению и посвящена настоящая статья.
Проблема двойного управления регионом
Для начала определимся с некторыми сущностными элементами действующей практики управления региональным развитием. Рассмотрим последовательно проблему экономического смысла, заложенного в разделении власти и особенности современной практики управления российскими регионами. Понятие федерации происходит от позднелатинского foederatio - союз, объединение. В современном понимании под федерацией понимается государство состоящее из объединившихся государств или государственных образований, сохраняющих определённую юридическую и политическую самостоятельность. Именно обеспечение самостоятельности субъекта государства (региона) лежит в основе проблемы разделения власти. Как определить границы "свободы" региона? Эта проблема не имеет однозначного решения если не учитывать другую ее сторону - вполне конкретный экономический смысл (Рис 2).
Многообразие региональных экономических систем формирует основу механизма выявления и распространения позитивного опыта управления национальным хозяйством. По существу, здесь можно говорить о механизме экономической самоорганизации государства. Усложнение управления формирует новые возможности для развития. Таким образом, данное понимание позволяет определить неоднозначность проблемы разделения власти, то есть взаимозависимость правил формирования двухуровней правовой среды развития региона. С определенными допущениями можно говорить о том, что социальные приоритеты управления генерируются на федеральном уровне власти, а экономические на региональном. Как следствие, оценка степени самостоятельности региона невозможна на базе исключительно социальных или исключительно экономических приоритетов, но только на базе их согласования.
Рассмотрим проблему роли регионального уровня власти в развитии субъекта государства. Федеральная форма государственного управления России закреплена Конституцией 1993 года. Однако, функциональный механизм российского федерализма еще нельзя назвать сформировавшимся. Продолжаются процессы перераспределения властных функций и прав. Ярким примером этому является сосуществование двух противоречивых тенденций. С одной стороны происходит усиление федеральных функций регулирования, например, вводится институт федеральных представителей в регионах. С другой стороны продолжается процесс регионализации, то есть усиление хозяйственной и политической силы региональных властей. Законодательного закрепления уникальной функциональной роли региональной власти в развитии национальной системы пока нет. С формальной точки зрения регион продолжает оставаться в значительной степени проводником федеральной политики на места, чем базовым элементом развития национальной экономики. Это несомненно правильно, поскольку задача обеспечения государственной целостности превыше всего. Тем не менее, комплекс накопившихся проблем национального развития не может быть решен без механизмов экономической самоорганизации государства, заложенных в региональном уровне управления. Самоорганизации, как процесса формирования и накопления позитивного опыта.
Переходя к особенностям современной практики управления развитием российских регионов отметим, что, несмотря на формальную неопределенность активной экономической роли регионального управления в развитии национальной системы на практике эта роль очень заметна. Из жизни мы хорошо знаем, что именно региональная власть является "царем и богом" для хозяйствующих субъектов, формирующих национальное богатство. Именно региональная власть по факту сегодня обеспечивает ту или иную степень благоприятности подведомственной территории для ведения той или иной экономической деятельности.
Децентрализация функций государственного управления развитием национального хозяйства привела к появлению 89 уникальных региональных хозяйственных систем. Право регионального института власти формировать собственные законы хозяйствования определило действительное многообразие региональной управленческой практики. На ее базе сегодня формируется новое для России понимание региона как субъекта хозяйственной деятельности, наделенного не только государственными правами и обязанностями, но и правом самостоятельного определения правил управления имеющимися у него ресурсами. Данное обстоятельство можно наблюдать на примере существования экономически развитых регионов. Можно выделить как минимум десяток регионов-лидеров, в несколько раз более сильных, чем остальные. Состав этой группы зависит от выбора критерия оценки уровня экономического развития. При этом, успех в процессе формирования регионального продукта не всегда сопровождается успехом в процессе его распределения его результатов.
В продолжающемся усилении асимметрий экономического развития российских регионов можно увидеть не только негативные процессы. Помимо простого перераспределения национального богатства между регионами, наблюдается существование успешного опыта управления внутренними ресурсами регионального развития.
Таким образом мы можем говорить о том, что проблема двойного управления регионом действительно существует и ее решение связано со следующими аспектами (Рис 3):
а) Осознанием того, что в разделении власти есть определенный экономический смысл, оправдывающий усложнение системы управления.
б) Признанием того, что российская национальная политика в отношении регионов не имеет пока официального закрепления принципов реализации их активной экономической роли.
в) Выявлением в российской практике успешного опыта управления региональным хозяйством, который может быть распространен.
Предмет проблемы обеспечения единства системы управления регионом
Основываясь на данные тезисы перейдем непосредственно к проблеме обеспечения согласованного управления развитием региона. Очевидно, что в условиях формирования новых управленских механизмов (а именно с ними связано решение проблемы двойного управления региональным развитием), требуется появление соответствующей методологии решения фундаментальной проблемы обеспечения эффективного согласования систем действий между двумя уровнями власти. Подчеркнем особо, что речь идет не о разделении функции государственного управления между уровнями власти, а о согласовании самостоятельных систем действий.
Нарушение баланса реализации интересов может иметь два предельных следствия: потерю способности государства интенсивно развиваться (аналогично термодинамическому равновесию) или разрушение государства. Последнее крайне актуально российской жизни. Доминирование региональных экономических интересов над национальными в перспективе угрожает целостности государства как экономической, так и территориальной. Вслед за закреплением статуса "регионов - ресурсных придатков" ни что не сможет гарантировать сдерживание территориального отделения регионов лидеров. Нахождение оптимального баланса региональных и национальных интересов не может быть найдено только на функциональном поле, но возможно на функционально-целевом. Принципиальным отличием здесь является появление параметра времени, поскольку цели регионального и федерального управления, в общем случае имеют различный временной порядок
(Рис 4). Для целей развития национальной системы необходимо обеспечивать многообразие форм процессов временного масштаба регионального управления. Реализация этой функции формирует основу для появления "случайного" позитивного опыта и возможности его обобщения. Для целей же сохранения целостности государства необходимо обеспечивать относительную однородность его субъектов. Эта задача реализуется уже на существенно больших временных интервалах. Реализация этой функции позволяет обеспечить "направленное" развитие национальной экономики, допускающее появление и учет каких-либо случайных тенденций при сохранении выбранной траектории.
Итак, постулируем первый и главный принцип проблемы управления региональным развитием: Предметной базой проблемы управления региональным развитием являются механизмы согласования интересов различного временного порядка. Назовем его "временной принцип".
Проиллюстрируем данный принцип в философских категориях Общего и Частного. Задача обеспечения целостности Общего, через выравнивание свойств Частного и улучшения свойств Частного в условиях конкуренции на ограниченные ресурсы Общего не имеет статического решения. Мы с неизбежностью будем приходить либо к стагнации региональной экономики, либо к угрозе нарушения экономической целостности государства. Следствием "временного принципа" является признание того, что его реализация возможна только в системе динамических категорий, т.е. на базе понимания характеристик процессов регионального развития.
Шаг к новому пониманию проблем управления региональным развитием
Реализация постулированного "временного принципа", требует внесения определенности по ключевому вопросу, связанному с его практической реализацией, а именно: Что принципиально нового дает применение "временного принципа"?
Вопрос о смысле применения "временного принципа", несомненно шире чем простое согласование интересов. Здесь можно говорить о возможности обеспечения принципиально нового типа развития региона - устойчивом развитии. В последнее время это понятие входит в управленческую практику, однако его единого понимания пока нет. В нашем представлении - это управляемый процесс изменения свойств региональной системы, как среды жизнедеятельности человека. Его источником является конкретная хозяйственная деятельность осуществляемая человеком. Результатом - удовлетворение материальных и духовных потребностей человека. Процесс этот многокомпонентный и определяется через экономические, социальные, экологические, правовые и прочие значимые для жизнедеятельности человека категории. Управление этим процессом может быть как прямым, так и косвенным.
Требование управляемости процесса развития на государственном уровне выполнимо при условии учета интересов всех субъектов участвующих в этом процессе. В данном представлении появляется место "временного принципа". Это основа механизма обеспечения устойчивого регионального развития.
Интересы субъектов регионального развития - это не только цели различного временного порядка, но и их иерархическая подчиненность - целевые приоритеты. Отметим существование принципиальной на наш взгляд разницы между приоритетами управления и приоритетами развития. Прибегая к некоторой метафоре - это разница между "волей Общего" и "волей Частного". Система их отношений не кажется однозначной. Конституцией практически любого правового государства в качестве высшей цели определяется человек и рост его благосостояния - приоритет развития. В то же время, любое демократическое государство должно обеспечивать равенство прав и свобод граждан - приоритет управления. Равенство свобод совсем не означает роста благосостояния. Наличие нескольких уровней управления развитием позволяет в какой то мере разрешить эту проблему. Приоритеты управления субфедерального уровня власти могут включать приоритеты развития региона, как части национальной территории по отношению к ней. Данное обстоятельство дает нам повод увидеть в регионе не просто субъект государственного устройства, но систему обеспечивающую развитие государства - субъект развития. Это - следствие принятия "временного принципа" в управлении, хотя и немаловажное. Рассмотрим его подробнее.
Выделим то обстоятельство, что мы говорим об устойчивом развитии региона, но не государства. Тем не менее, "временной принцип" может быть реализован и для систем более высокого уровня управления. Хорошо известна попытка решения проблемы перехода человечества к устойчивому развитию предпринятая на Конференции ООН в Рио В 1992 году. Анализируя причины низкой жизнеспособности принципов Декларации Рио, мы склонны считать, что исходная постановка проблемы на общепланетарном уровне не корректна. Решение локальной проблемы через ее глобальные следствия может носить только ограничительный характер - обеспечить устойчивость в термодинамическом понимании. Альтернативой принципам Декларации Рио могут стать единые принципы организации многоуровневой правовой среды хозяйственной деятельности человека. Успешная практика применения этих принципов может быть найдена и обобщена на уровне отдельного региона.
Предлагаемый "временной принцип" по существу не является новым. Его можно увидеть в практике стран европейского сообщества, пытающихся реализовать так называемый принцип субсидиарности. Его общий смысл в том, что определяется предмет диалога между различными уровнями управления, а потребности отдельного человека в развитии выступают критерием в этом диалоге. В Российской управленческой практике субсидиарность часто отождествляют с коллегиальностью, но это не одно и то же. Иерархическая подчиненность уровней управления не исчезает. Реализация принципа субсидиарности позволяет одновременно стимулировать развитие процессов малого временного масштаба и стабилизировать развитие процессов большого временного масштаба. По содержательной форме принцип субсидиарности близок к постулированному нами "временному принципу" с тем лишь отличием, что его предметный фокус смещен с интересов различного временного порядка на интересы различного территориального масштаба. Очевидно при этом, что территориальный акцент интереса предполагает наличие и его временных свойств. Таким образом, принятие "временного принципа" за базовый, при решении проблемы обеспечения согласованного управления региональным развитием, позволяет определить, в качестве главного следствия, появление предметной основы для обеспечения нового типа развития региона - устойчивого развития. Это - регион, как базовый субъект устойчивого развития национальной системы, интересы субъектов регионального развития, целевые приоритеты управления и существующий принцип субсидиарности.
Переоценка устоявшихся истин по параметру времени. Преобразование методов регионального управления
Первичность временного характера проблемы обуславливает возможность параметризации различных интересов управления в координатах времени. Рассмотрим ряд аспектов соответствующего методологического плана. Принципиальным моментом его параметризации "временного принципа" является принятие требования инвариантности принципов управления по отношению к уровню власти.
Первым следствием принятия требования инвариантности является общность механизма выработки целей управления - механизма целеполагания для каждого уровня управления. Соблюдение этого требования позволяет говорить о едином языке для ведения диалога согласования интересов. Необходимо сразу оговориться, что речь идет не столько о правиле формирования приоритетов управления, сколько о механизме согласования приоритетов управления и приоритетов развития управляемой системы (Рис.5.). Если первые носят "внутренний" характер по отношению к выбранному масштабу объекта управления, то вторые - "внешний", позиционируя объект управления по отношению общностям более высокого порядка.
Эти две логики формирования приоритетов выработаны самой жизнью и каждая содержит свое рациональное зерно, которое нельзя потерять. Их согласование возможно при условии определения такого общего базиса генерации приоритетов, который бы содержал наиболее общие приоритеты управления для реализации логики власти в их последующем уточнении и наиболее частные приоритеты развития для реализации общепринятой логики их последующего обобщения. В качестве такого базиса может определен человек
(Рис 6). Человек выступает носителем двойственной системы потребностей. С одной стороны - это самые частные потребности обеспечения жизнедеятельности. С другой стороны - это самые общие потребности творческого преобразования мира. Это неотъемлемое право человека решать. Собственно идея о том, что человек есть мера всех вещей не нова. В этом же сходятся конституции любых демократических государств, однако в управленческой практике "следы" этого понимания не так очевидны.
Вторым следствием принятия требования инвариантности является общность критериальной базы управления. Соблюдение этого требования формирует единый язык согласования действий. Основой этого языка может быть единое понимание того, что такое объект управления. Здесь, по существу, речь должна идти о правилах параметризации этого объекта. Подходов к выделению индикаторов управления может быть действительно много. Наиболее общим из них является принцип наблюдаемости (но не статистической наблюдаемости). В действующей практике управления сегодня доминирует принцип измеримости. Он несомненно проще в использовании, но не позволяет описать свойства процессов.
К сожалению основные проблемы развития слабо метризуемы, но это не снимает возможности их управления. Это в первую очередь проблемы социального и экологического развития. Общность принципа наблюдаемости - это его достоинство и недостаток одновременно. Поле его применения может быть конкретизировано только через определение общих наблюдаемых категорий. Итак, что же может являться общей наблюдаемой категорией? Претендовать на полноту ответа здесь достаточно трудно. Выделим лишь один принципиальный момент. Реализация принципа наблюдаемости должна отражать предельные состояния процессов развития. Тезис это выведен из острейшей проблемы современной управленческой практики - управление развитием требует знания его пределов и источников. В широком употребление вошли понятия различного рода потенциалов развития: инновационного, промышленного, рекреационного, человеческого, экологического и проч. Они проявляются по ряду косвенных признаков, в том числе метризуемых, но дать им однозначное количественное определение достаточно трудно. Тем не менее, через категорию предельных состояний мы можем получить уникальную временную оценку этих свойств системы. Подчеркнем здесь ее временной характер, позволяющий соотносить несоразмерные в объемных величинах свойства процесса.
Принятие принципа наблюдаемости позволяет по новому определить значимость так называемых вербальных показателей. По существу это некоторой образ бытийной формы, предполагающий развитие неограниченного знания о ней. В отечественной практике государственного управления хорошо известны такие формы аргументации принимаемых управленческих решений как: повышение благосостояния населения, поддержка производителей, создание рабочих мест и проч. Единого понимания границ этих образов нет. Применение систем количественного описания вербальных показателей зависит от контекста применения. Ситуация, очевидно, не корректная. Тем не менее, можно выделить и позитивные моменты. Система вербальных показателей, построенная на принципе наблюдаемости оказывается инвариантной к правилам управления. Именно на ее базе реализуется согласование формальных критериев управления каждого уровня власти.
Подводя некоторый итог рассмотрения проблемы развития методов регионального управления целесообразно выделить несколько принципиальных моментов. Главный из них заключается в необходимости радикального изменения сложившихся взглядов на управление региональным развитием. Это не только изменение устоявшихся процедур управления, но, что более важно философии управления. Это иное понимание объекта управления, процесса, интересов, пределов развития и иное понимание роли управления.
В контексте проблемы параметризации региона представляется целесообразным рассмотреть проблему адекватности информационной модели принятия управленческих решений. Первичной информации, собираемой сегодня в системе государственного статистического наблюдения вполне достаточно для управления процессами. Однако возможности эти не реализуются в рамках действующей территориально-отраслевой модели управления. Переход на новую модель связан с накоплением позитивного опыта применения ее отдельных элементов в практике. По существу излагаемые в настоящей статье принципы и есть попытка обобщения такого опыта. Их поэтапное распространение обусловлено законами эволюционного развития. Вне зависимости от политической воли, экономической и социальной ситуации, этот позитивный опыт стремительно распространяется в российских регионах. Инновационный путь развития системы государственного управления, корреспондирующийся с построением инновационной экономики , связан, в том числе, с попытками отдельных российских регионов определять собственные концепции и стратегии развития, обеспечивать управление воспроизводством ресурсов регионального развития, формулировать принципы размещения производительных сил, актуализации ресурсного потенциала и многое другое. Практическая основа для обобщения и законодательного закрепления позитивного управленческого опыта уже сформировалась. Пора это признать.
Заключение
На примере российского федерализма мы имеем уникальный случай становления двух-уровневой правовой среды жизнедеятельности человека, в условиях, когда для каждого государства значимым становиться комплекс проблем общепланетарного развития. Проблемами современной России, в частности, являются асимметрии экономического развития территорий, высокий уровень социальной дифференциации и деградации окружающей природной среды. Сегодня для многих ученых и политиков очевидно, что выход из этой ситуации устоявшимися методами невозможен. Принципы предложенные в настоящей статье еще крайне далеки от новой теории государственного управления. Тем не менее, на наш взгляд, они позволяют достаточно полно определить направления дальнейшего развития практики государственного управления и прикладной науки.
И, наконец, о названии данной статьи. В классическом понимании парадигма - это некоторая исходная концептуальная схема, либо модель постановки и решения проблемы. Считается также, что смена парадигмы означает научную революцию. Сам по себе "временной принцип", предлагаемый в данной работе не является революционным. По существу, согласование пространственно-временных характеристик процессов всегда было основой управления. Тем не менее, элемент "революционности" присутствует. Заключается он в признании необходимости появления методов построе6ния состояния системы и целенаправленного преобразования этого состояния на основе "временного принципа".
Список литературы
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://sdo.uni-dubna.ru/