Как мы знаем ,теория госудаства и права изучает государство и право как
явления общественной жизни,закономерности их возникновения,функционирова-
ния,их классово-политическую и общечеловеческую сущность,содержание и фор-
мы,юридические отношения и связи,особенности правового сознания и правовой
культуры.Данная курсовая работа ставит перед собой задачу исследовать и про-
анализировать лишь очень небольшую часть одного из явлений общественной жиз-
ни - лоббизма в правотворческой деятельности.
Построение правового государства в России,произошедшая демократизация по-
литической жизни требуют глубочайших исследований в области правотворческого
процесса,как в целом,так и его неотъемлемых слагаемых,одним из которых явля-
ется лоббизм.
В либерально-демократическом обществе,каким мы стремимся стать,
и де юрэ и де факто признано,что самые различные социальные группы,классы ,
нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными спо-
собами.При рассматриваемом политическом режиме безусловно одним из самых
действенных способов является право указанных субъектов общественных отноше-
ний участвовать в формировании государственной власти,приводя к ней,с той
или иной степенью успеха,своих представителей.За редкими исключениями,эти
представители интересов,получив должность в государственном аппарате,свя-
занную с принятием решений и правовых норм стремятся принимать их в пользу
групп,приведших их к власти.Таким образом, государство и его аппарат высту-
пают в роли социального арбитра,тенденциозность решений которого складыва-
ется в процессе демократического формирования власти. В демократическом
обществе выше означенный способ является основным,однако существует также
множество других,нисколько не противоречащих духу демократического закона,
способов защищать свои интересы,влияя на принимаемые государственной властью
решения,в том числе и в нормотворческом процессе.Одним из них является про-
цесс лоббирования,являющийся предметом данной курсовой работы.
То есть лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического
представительства ,позволяя участвовать в принятии и реализации политических
рещений тем группам , которые не имеют другой такой возможности. Поскольку
парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам ,огром
ное количество самых разнообразных общественных групп ,каждая со своим осо
бенным интересом , не может его ,свой интерес , артикулировать ,выставляя
собственных депутатов. Вместе с тем ,ее интерес может быть узко партикуляр
ным ,так и иметь большое общественное значение. Таким образом , через систе
му и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общена
циональном масштабе интересы ,которые в ином случае остались бы невыраженны
ми. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.
Определим основные вопросы, которые мы должны будем рассмотреть.Во-первых
попытаемся с наибольшей степенью точности определить,что можно называть лоб-
бизмом.Затем выберем модель(государство) из настоящей жизни,наиболее подхо-
дящее с точки зрения изучения лоббизма.Следующим пунктом нашей работы ста-
нет рассмотрение методики и форм данного процесса. Изучим также условия и
структуры лоббирования , весьма детально проанализируем законодательные и
иные факторы , его регулирующие. Последним пунктом данной работы станет н
небольшой (ввиду крайней скудости имеющегося материала) обзор прошлого и
настоящего российского лоббизма.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛОББИЗМА
Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен,мы,веро-
ятно,обнаружили бы,что лоббизм в той или иной форме - неизбежный спутник
правительств.Термин возник в американской политической жизни около 1830года.
Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулу-
арах (lobby - кулуар,холл,вестибюль) залов заседаний законодателтных органов
Соединенных Штатов,надеясь поговорить с законодателями и,тем самым,попытаться
повлиять на их решения.Постепенно термин вошел в политический жаргон и при-
обел более широкий смысл,став тноситься ко всем,кто так или иначе пытается
повлиять на правительственные решения.Термин часто используется весьма воль-
но,и,порой,неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния.
Поскольку широко распространена точка зрения,что лоббисты часто используют
неподходящие,предосудительные методы для достижения своих целей,понятие
"лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок.
Несмотря на явную неточность современного использования термина,можно
очертить некоторые строгие границы этого понятия.
1)Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений.Решения,
принимаемые частными лицами,организациями или корпорациями, могут также быть
подвержены влиянию интересов опеделенных заинтересованных групп,однако такое
влияние не принято называть лоббизмом.
2)Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние.Многие действия
или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных реше-
ний,но если они не вызванны желанием оказать влияние,то это не лоббизм.
3)Лоббирование пдразумевает наличие посредника или представителя как
связующего звена между группой граждан сртаны и государственными официаль-
ными лицами.Гражданин,который по своей собственной воле и пользуясь доступ-
ными ему средствами , стремиться повлиять на правительственного чиновника ,
не может считаться лоббистом.
4)Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для
передачи сообщений , поскольку это единственный путь , по которому можно
осуществлять влияние.
Таким образом , в широком смысле , лоббизм - это установление контактов
и передача сообщений (лицами , не являющимися гражданами , действующими от
своего собственного имени),адрессованных представителям власти с намерением
воздействовать на их решения.
Хотя большинство лоббистов представляют группы,обладающие особыми интере-
сами, лоббизм лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведе-
нием таких групп вообще.Во-первых,не только группы,но и отдельные лица мо-
гут осуществлять лоббирование.Во-вторых ,группы ,преследующие общие интере-
сы ,могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к
лоббированию;некоторые группы,на самом деле,могут и вовсе не участвовать в
лоббизме.В-третьих,группы или индивидуумы могут найти способ прямого пред-
ставительства ,без посредников-ходатаев лоббистов.Лоббирование ,таким обра-
зом ,лишь один из процессов или способов представления своих интересов ,ко-
торые могут быть использованы группами или индивидуумами.
ИССЛЕДУЕМАЯ МОДЕЛЬ
Хотя исследования поведения "групп интересов" проводятся в различных
странах,исследование процесса лоббирования относительно редки и почти всегда
сосредоточены на Соединенных Штатах.Следовательно,мало известно о том,как
лоббирование осуществляется вне Соединенных Штатов.Кажется ясным,однако,
что только в Соединенных Штатах имеется большое число особых политических
деятелей,занятых тем,что играют роль лоббистов на профессиональной основе,
посвящая себя целиком этой деятельности.Большинство лиц,осуществляющих функ-
ции лоббирования в других странах,вероятно делают это лишь в дополнение к
своей основной работе в качестве официального представителя группы интересов
или профессионального объединения,работе адвоката или служащего корпорации.
Ввиду недостатка эмпирического материала,можно только умозрительно порас-
суждать о причинах большего значения лоббизма в США,чем в других странах.
Одна из возможных причин заключается в том,что механизм представления инте-
ресов более четко встроен в систему государственной власти в других западных
странах,чем в Соединенных Штатах.Группы интересов в этих других странах об-
ладают местами в консультационных советах,и в других аналогичных органах,на
основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принима-
ют решения.Кроме того,группы,имеющие общие интересы,часто добиваются избрания
своих собственных людей в законодательные,а иногда и в исполнительные орга-
ны.Конечно эти вещи имеют место и американской системе,но все же имеется су-
щественная разница в акцентах.Американские группы интересов полагают,что они
должны брать инициативу в свои руки,так как они хотят быть услышанными имен-
но в момент принятия решения.
Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и други-
ми западными странами - различия в степени централизации принятия решений в
правительстве.В большинстве западных стран принятие решений высоко концент-
рировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных
Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами,а ино-
гда и между федеральной властью и властью штатов.Более диффузный процесс
принятия решений,имеющий много звеньев,где принимаются решения,в большей сте-
пени требует постоянного контроля и давления со стороны заинтересованных
групп,чтобы проводить желаемую политическую линию в каждом из таких звеньев.
В некотором смысле,лоббирование должно использоваться в диффузной системе
принятия решений для того,чтобы система не приходила в "вырожденное" состо-
яние бездействия или тупика.
Различия в системах политических партий также,по-видимому,оказывают вли-
яние на лоббизм.Европейские партии более тесно связаны с группами интересов
(особенно в многопартийных системах).Вообще говоря они "более ответственны"
(получив пусть небольшой сектор власти,партия юридически или морально обя-
зана проводить политику организовавшей ее или лишь финансирующей ее группы
интересов),чем американские партии,которые настолько неоднородны,что они
скорее должны искать компромисы для групповых интересов,чем говорить от их
имени.Кроме того,за американскими партиями нельзя пизнать наличие твердого
лидерства.Группы интересов в Соединенных Штатах почти полностью отказались
от проведения работы посредством партий и вместо этого ставят на свою службу
лоббистов с целью обеспечить политическое представительство.
Наоборот,европейские заинтересованные группы более склонны,чем амери-
канские,рассматривать политические партии как полезное средство для пред-
ставления интересов и зависят от лоббизма в меньшей степени.
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ЛОББИРОВАНИЯ
На первоначальных стадиях развития лоббизма в Соединенных Штатах,некото-
рые группы пытались получить преимущество в процессе конкуренции,засылая
своих эмиссаров (лоббистов) в стан правительства.Лоббирование на тех стадиях
было в большей степени функцией прямых личных взаимоотношений между лоббиста-
ми и официальными лицами,принимающими решения.Группы,обладающе более компе-
тентными лоббистами,имели больше шансов достичь своих целей,тогда как груп-
пы,не имеющее данного инструмента,оказывались в невыгодном положении и по-
лучали заинтересованность в том,чтобы обзавестись собственными профессио-
нальными лоббистами.Постепенно центры государственной власти в столице и в
штатах были заполнены толпами лоббистов,ищущих возможности установления лич-
ных прямых контактов с представителями власти.Легкая возможность для непо-
средственного контакта,характерная для тех времен,когда лоббистов было мало,
перестала существовать.(Обратившись к девятистастраничному ежегодному спра
вочнику "Вашингтонские представители" ,содержащему информацию о лоббистах ,
юристах , консультантах и т.п., в издании 1989г. мы найдем сведения о 12-ти
тысячах лоббистов,а в издании 1993 - уже о 15-ти).Столкнувшись с ситуацией
когда каналы для прямых контактов стали перегружены,лоббисты перешли к
непрямым методам коммуникации.Они стали использовать вторичных посредников,
которые по их мнению,имели более надежный и частый доступ к соответсвующим
лицам - родственников или друзей официальных деятелей.Кроме того,они стали
организовывать массовые кампании по отправке писем и телеграмм с расчетом
создать впечатление наличия широкого общественного мнения за или против той
или иной политики.Организовывались массированные кампании в средствах мас-
совой информации с целью изменить(или поддержать) политические тенденции.
Эта смена тактики с уклоном на непрямые методы получила название "лоббиро-
ваие на корню"("lobbing at the grass roots").
Однако непрямые,косвенные методы также ограничены в своей эффективности.
Каипании "лоббирования на корню", проводимые сильными конкурирующими груп-
пами,часто приводили к атвй стуации и сохранению статус кво.Кампании ,орга-
низуемые лоббистами,часто легко распознаются официальными лицами,на которых
такие кампании нацелены.Успешные публичные кампании требуют весьма далеких
обходных путей и аккуратных методов и весьма дороги.В результате трудностей
такого рода наметилась тенденция отхода от методики "лоббирования на корню"
-маятник качнулся в обратную сторону.
Современная практика лоббирования в Вашингтоне представляет собой смесь
прямых и непрямых методов.Прямые методы,такие как личное изложение точки
зрения,предпочитаются большинством лоббистов,но на них не всегда можно поло-
житься: никогда нельзя гарантировать легкий доступ к официальным лицам в
нужный момент.Лоббисты обращаются к косвенным методам,когда прямые перестают
быть дейтсвенными.Вдобавок лоббисты уделяют массу внимания тому,чтобы их
коммуникационные каналы оставались стабильно открытыми и действенными.Они
применяют разнообразные средства,чтобы снискать расположение государственных
чиновников,втереться к ним в доверие,чтобы обеспечить быстрый и эффективный
канал в необходимый момент.Развлечения,угощение и взяточничество не так ши-
роко применяются для этих целей,как принято считать.Они не рассматриваются
как услуги или блага многими официальными лицами.А главное - взяточничество
весьма опасно для карьеры как государственных деятелей,так и для самих лоб-
бистов.
УСЛОВИЯ И СТРУКТУРЫ ЛОББИРОВАНИЯ
Необходимо отметить , что специфичность конкретной группы интересов
непосредственно проявляется , во-первых , в том , что именно конкретный
интерес отличает эту группу от всех остальных субъектов хозяйственной дея
тельности , во-вторых тем , что именно этот интерес может не вписываться
в действующие нормы , правила или даже законы , в-третьих , тем , что эти
группы должны иметь возможность представить свои устремления государствен
ным структурам. Это очень важно при разработке государственной политики в
области экономики. Специфичность интереса является одним из базовых приз
наков группы. Другой признак - возможность реализовать свой игтерес или ,
по крайней мере , донести его до лица или структуры , принимающей решение.
Термин" группа давления" фиксирует внимание на действии , но вкладывает
отрицательный эмоциональный смысл. На самом деле в данном случае мы
попадаем в сферу психолого-философских обоснований действий , которые
проистекают благодаря таким качествам,как настойчивость ,
целеустремленность , активность , и меру их согласованности с интересами
и мнениями других субъектов , действующих в этом же поле. Вероятность
реализации интереса группы зависит от комплекса возможностей , которыми
эта группа и члены группы обладают.
В число наиболее существенных возможностей входят:
-близость к лицу или организации , принимающей решение (этот
признак обсуждается в прессе чаще всего , основываясь на карьере и
местах работы тех или иных членов правительства , депутатов парламента ,
работников аппарата правительства или Президента);
-наличиек средств , достаточных для всего комплекса действий ,
обеспечивающих реализацию интереса( вне зависимости от степени легитимно
сти этих действий , в том числе , например , финансирование предвыборной
кампании и т.п.);
- возможность оказания политического давления в самом широком
смысле ( от угроз забастовок до голосов в парламенте);
- возможность оказания экономического давления (в наиболее
явном виде проявляется в отношениях федеральных и региональных органов
власти в виде угроз о прекращении перечисления налогов , требований
экономического отделения , самостоятельности в выдаче квот , лицензий ,
самостоятельности заключения экономических договоров и соглашений без
согласования с федеральными органами);
- информационные возможности ( близость контактов и возможность
оказания влияния на средства массовой информации) с целью формирования
общественного мнения.
В этот перечень не включена такая возможность представления
и " проталкивания" собственных специфических интересов , как использова
нии силовых методов воздействия , но не учитывать это тоже нельзя. Особым
элементом , характеризующим возможности лоббистской структуры , является
ее сплоченность или согласованность действий отдельных элементов структуры.
Совпадение интересов отдельных субъектов на том или ином этапе может
способствовать созданию временных коалиционных групп , что резко расширяет
возможности лоббистской структуры при решении конкретного вопроса. Но в да
льнейшем это может приводить к противоречиям и даже распаду лоббистской
структуры , снижению ее возможностей по сравнению с другими группами.
Таким образом , группа интереса , действующая как лоббистская структура
в сфере экономики , представляет собой довольно сложное образование ,
включающее:
- предприятие или , как правило , группу предприятий , в традицион
ном понимании (отрасль , хотя не всегда , так как существуют различия меж
ду предприятиями отрасли по уровню оснащенности , выпускаемому товару ,
контактам и выходам на внешние рынки) ;
- информационно-аналитический центр , подготавливающий обоснование ,
оформление конкретного интереса , программу действий по его реализации ;
- общественную организацию придающую конкретному вопросу статус об
щей проблемы ; и тем способствующую вынесению интереса в различные сферы
общественного мнения и организации , ответственные за принятие решений ;
- связи и возможности вынесения интереса группы предприятий на об
суждение структур , принимающих решение;
- связи в средствах массовой информации , используемые для созда
ния общественной поддержки и усиления воздействия на организации принима
ющие решения;
- средства , которые могут быть направлены на финансирование ана
литических центров , поддержку общественных организаций , оплату услуг
средств массовой информации , оплату организационных и рекламных расхо
дов и т.д.
Объектом воздействия групп интересов чаще всего являются условия
хозяйственной деятельности:
- собственность и право распоряжения ею;
- право на занятие конкретной деятельностью (то, что ранее входило
только в компетенцию государства);
- налоги , квоты , лицензии;
- государственный заказ (в данном случае имеется ввиду не только
гарантированность сбыта , но может быть и цена , хотя в некоторых усло
виях это не является гарантией финансирования).
Повторим , все перечисленные структурные элементы - предпосылки
лоббирования, организация субъекта лоббирования , цели лоббистской дея
тельности - относятся в первую очередь к группам интереса , организо
ванным на экономической основе, вокруг экономических интересов.
Этому есть два объяснеия. Во-первых , бывают ситуации , когда в
стране финансово-промышленные группы - едва ли не единственные полно
ценные субъекты лоббирования , удовлетворяющие перечисленным выше ус
ловиям.
Во-вторых , всегда и везде , даже в странах с богатыми традициями
лоббизма цели лоббистской деятельности - по преимуществу экономические.
Это , как правило, налоговые льготы или борьба за кусок "бюджет
ного пирога".Так что в большинстве случаев (хотя определенно не для
всех) групповой интерес обнаруживается как экономический интерес. С
этой точки зрения, иногда принято рассматривать лоббизм финансово-промы
шленных групп как наиболее чистый и показательный вариант лоббизма.
ДВА ОСНОВНЫХ ТИПА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ
Вариант лоббизма, как он охарактеризован выше, - это практика
давления снизу вверх со стороны самоорганизующихся интересов опреде
ленных групп населения на государственные органы с целью получения
определенных преимуществ, льгот, привилегий для этих групп. При этом
предполагается, что государство суверенно и контролирует распределе
ние рессурсо, статусов, Экономических и социальных льгот. Группы ин
тересов стараются воздействовать на государство, но в конечном счете
принятие решений во многом находится в руках государства.
Но это не единственный способ взаимодействия государства и орга
низованных интересов разных групп населения. Другой способ состоит
в том, что государство заключает с какой-то из групп давления или
групп интересов своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение),
получая в обмен на определенные предоставляемые ей привилегии, ее
лояльность и гарантию содействия государственным интересам. Если
в первом случае можно говорить о лоббировании как "давлении" на
государство со стороны групп итереса, то во втором случае речь идет
о лоббировании как "обмене", или "контракте".
В первом случае это именуется плюралистическим типом представи
тельства интересов, во втором - это корпоратистский тип представи
тельства.
Плюрализм- это такой тип представительства интересов, когда
группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкури
руют между собой и не организованы в некую иерархическую систему.
Они сами совершенно независимо от государства определяют свой ин
терес, своих лидеров, и насколько далеко они могут идти в пресле
довании этого интереса. В одной и той же сфере деятельности может
быть несколько таких групп. Ни одна из них не обладает монополией
на представительство интересов. Достижение какой-либо из них своих
целей, то есть оказание влияния на государство- результат конкурен
тной борьбы.
От плюралистского коренным образом отличается корпоратистский
тип представительства интересов. В этом последнем случае группы инте
ресов( во всяком случае, те из них, что имеют реальные возможности
воздействия на государственную политику) сравнительно немногочисленны,
функционально упорядочены ( то есть каждая из групп "отвечает" за ка
кую-то особенную категорию интересов), иерархизированы. Источник этого
порядка -государство. Именно оно признает за этой группой монопольное
право на представительство определенного интереса в обмен на право
определенным образом влиять на определение этого интереса, отбор лиде
ров и т. д.
Получается, что главным признаком плюрализма является конкуренция,
свободное соревнование групп давления в их воздействии на на государст
во, тогда как в корпоратизме налицо род "картельного соглашения", фун
кциональная дифференциация и монополия определенных групп на представи
тельство определенных интересов.
Можно говорить, таким образом, о плюралистском лобби и о корпорати
стском лобби. Автор не собирается здесь определять, что хуже, а что
лучше. К тому же они крайне редко существуют в чистом виде, чаще всего
имеется их синтез.
Корпоратистское представительство возникает не только в результате
"злой воли" правителей. Даже в в современных демократических государствах,
во многих секторах деятельности количество абсолютно свободных, действующих
на конкурентной осеове групп давления сравнительно невелико.
Союзы и объединеия , чтобы быть дей ственными , должны обладать опреде
ленной степенью монополии на представительство интересов. Это необходимо с
точки зрения эффективности политических решений, ибо государство, формируя
политику, неихбежно принимает в расчет не все заинтересованные группы, а
лишь те из них, которые располагают соответствующими рессурсами, то есть в
состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения. Та
ким образом складываются "естественные" монополии представительства реаль
ной практике лоббирования всегда налицо сочетание плюралистических и кор
поратистских структур.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА
Почти каждый,кто серьезно задумывается о лобби,сталкивается с вопросом,
как его можно контролировать.Вполне явным является предположение,что если
процесс оставить без контроля,то общественное благо может пострадать.Мно-
гочисленные злоупотребления,имевшие место в прошлом,позволяют сделать вы-
вод о правильности данного предположения.
Имеется два общепризнанных стандарта,которые должны быть соблюдены при
выработке мер по регулированию лоббизма.Результаты уже принятых мер зако-
дательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям.
Первое из них - соблюдение того,чтобы никакой контроль за лобби не про-
тиводействовал реализации конституционного права подачи петиций.Это право
является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократи-
ческом режимах,что лучше терпеть возможные негативные явления,возникающие
при лоббировании,чем отказываться от этого права.Так что,возможные меры по
запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию авто
матически исключаются из сферы рассмотрения ,так как в интерпретации лобби
стов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обра
щаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как:"са
мой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопро
ект". И с ними трудно поспорить. Второе требование - это видимость данного
процесса.Если граждане участвуют в реализации своей власти,то они должны
знать,что происходит при принятии государственных решений.Если же лоббиро-
вание будет происходить тайно,то это также может привести к весьма нежела-
тельным результатам.
Итак основной формулой регулирования лоббизма является сохранение кон-
ституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса.
В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного
контроля за лоббированием.
Правовой контроль за лобби прежде всего сталкивается с проблемой взято-
чничества и подкупа должностных лиц.Особенно возрастает эта опасность на
уровне штатов.Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь
активна как на федеральном уровне,и как следствие прямые методы превалиру-
ют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми.Прямые же методы делают
весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения.
Надо отметить,что развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов
больше,чем в Вашингтоне.Большинство законодателей штатов не имеют особых
квартир или домов при правительственном центре,как члены Конгресса.Законо-
датель штата,живя в отеле,обычно находит перспективу провести вечер за
счет лоббиста более привлекательной нежели перегруженный работой и развле-
чениями член Конгресса.Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов
долларов.Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный пере-
вод денег на тайные счета должностных лиц.
Как полагают в США ,развитие современных средств массовой информации
и особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению слу-
чаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях).Безусловно,
некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена.Всегда будут спо-
собы пользоваться преимуществами государственной должности.Законодатель
может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или
получать деньги за консультации.Какое-либо лицо или группа могут просто по-
купать акции компании, партнером которой является законодатель ,или же за-
ключать сделки с фирмой.Однако ,по словам бывшего сенатора Орегона,он ни-
когда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям
деньги или другие "прямые приманки".Так что,сегодня лоббизм уже не означает
неприкрытую скупку голосов законодателей, как, скажем ,случалось в XIXв.
Джон Монохен ,политический советник губернатора Колорадо Р.Лема еще с тех
времен ,когда последний был членом легислатуры ,заметил: "Лоббизм можно
сравнить с дыханием.Оно необходимо ,хотя воздух может быть и чистым, и от-
равленным".
Ответственность за взяточничество,как в процессе лоббирования,так и вне
него по американскому законодательству является уголовной и орпеделяется
как законами штатов , так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле
(Гл.11,параграфы 201,203,211).Параграфы 201-й -"взяточничество должностных
лиц и свидетелей",203-й -"Вознаграждение членов Конгресса,должностных лиц
и других лиц по вопросам,затрагивающими интересы правительства" и 211-й -
"Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должно-
сти на государственной службе" имеют несколько общих черт.Во-первых,форму-
лировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела,
т.е. не оставить лазейки для любых деяний , имеющих смысл взяточничества.
Например в одном из пунктов законодатель так определяет взяточника:"Тот ,
кто будучи должностным лицом или избранным таковым прямо или косвенно,про-
сит , требует, принимает ,получает или соглашается принять какие-либо цен-
ности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совер-
шить какой-либо официальный акт и т.д.(п.201,титул 18).Во-вторых,проводит-
ся попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью,со-
держащей преступные интересы (п.201), и с целью, не являющейся противоза-
конной.Нарпимер,чиновник ,распределяющий государственные кредиты и дотации,
Долго решавший вопрос о том,какой конкретно фирме отрасли их предоставить,
получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме
- деяния,наказуемые параграфом 203-м 18-го титула.В первом случае закон
предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения,во вто-
ром лишь до двух лет.В-третьих ,в санкциях законодатель пытается заранее
уберечься от рецидивов формулировкой:"он (преступник -прим.авт.) также ли-
шается права занимать должности ,связанные с получением доходов, почетом
или доверием Соединенных Штатов".
Следующим актом ,касающимся лоббизма, в американском законодательстве яв-
ляется Закон о Регулировании Лоббизма (1946г.)[Свод Законов США- титул18,
гл. 8А].Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо,которое занимает-
ся за вознаграждение или по иным причинам деятельностью,имеющей целью воз-
действовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов како-
го-либо законодательного акта,должно перед тем ,как оно приступит к каким
либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка
Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в пись-
менном виде заявление ,в котором приводятся:имя и адрес учреждения регист-
рируемого лица,имя и адрес лица,которое его нанимает и в чьих интересах оно
выступает,сроки найма ,сумма вознаграждения ,сумма и цели выделяемых на
расходы средств.Лицо,зарегистрированное таким образом в период между пер-
вым и десятым днем каждого квартала календарного года ,представляет ,если
его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный от-
чет,в котором приводятся: все средства,полученные и израсходованные на ука-
занные цели в предшествующем квартале, и лица,которым были произведены эти
выплаты ,наименования каких-либо документов,периодических изданий ,
журналов и иных публикаций,в которых по инициативе лица были помещены статьи
или материалы по законопроектам,которым оно согласно договору о найме дол-
жно было препятствовать или оказывать поддержку.(Необходимо заметить ,что
это положение 267-го параграфа не применяется к лицам, которые выступают ,
отражая собственную позицию.Таким образом,"Закон о Регулировании Лоббизма",
в основном вторую часть вышеприведенной формулы,т.е.делает процесс видимым
и открытым для членов общества.
Как контролируется лоббирование , представляющее иностранные интересы?
Согласно закону , только зарегистрированные в министерстве юстиции лобби
сты иностранных правительств и иностранных компаний могут заниматься лоб
бированием или подготовкой общественного мнения. Каждые 6 месяцев они дол
жны сообщать в министерство о доходах , полученных по контракту и в резуль
тате своей деятельности.
Особо необходимо рассмотреть вопрос о регулировании лоббизиа на уровне
штатов.Следует помнить ,что в легислатурах ряда штатов оно существует ско-
рее в теории ,в декларациях законов ,нежели на практике.Во многих штатах
лоббистами считаются лишь лица ,получающие вознаграждение за открытое "дав-
ление" на Капитолии и исключаются представители партий ,религиозных и бла-
готворительных организаций ,местных исполнительных органов власти и т.д.;
регулярность ,с которой лоббисты должны регистрироваться (чаще всего в ко-
миссии по этике ,у секретаря или генерального атторнея ,т.е. у генерально-
го проркурора штата),колеблется от ежемесячной до двухгодичной. Нарушения
законов о лоббизме ,как правило ,трактуются в качестве незначительных про-
ступков и наказываются штрафом от 100 до 10000долл. А в 7-ми штатах (Аркан-
зас ,Джоржия ,Луизиана ,Мичиган ,Монтана ,Юта ,Вайоминг) по существу отсут-
ствуют какие-либо правовые ограничения лоббизма: даже в случае регистрации
нет необходимости предъявлять отчеты об израсходованных средствах или дру-
гую отчетность. Существует точка зрения ,что лоббизм на уровне штатов дол-
жен контролироваться, напротив, сильнее и строже, чем на федеральном уров-
не , так как лоббисты в легислатурах штатов менее профессиональны ,чем в
Вашингтоне.Около половины из них - обычно новички ,тогда как про вашинг-
тонских специалистов говорят ,что они "зубы съели" (аналог нашей поговор-
ки "собаку съели") на этой работе. Поэтому на уровне штатов повышается
вероятность нарушений из-за неопытности.Однако здесь нет места и регулято-
рам социальной справедливости. Например ,в Орегоне за десятилетие число
лоббистов удвоилось ,однако, как и в прошлом, преобладали среди них защит-
ники интересов капитала. 66% составляли лоббисты бизнеса; 18,4%- местных
органов власти, религиозных групп ,социальных служб и т.п.; 8%- ассоциаций
специалистов; 6%- профсоюзов.Подобная ситуация "сверхпредставительства"
правящих кругов буржуазии и предпринимателей типична для многих других шта-
тов. По исследованиям политологов ,наиболее преуспевают лоббисты бизнеса
в однопартийных и преимущественно в аграрных штатах и тех, которые характе-
ризуются низкими средними доходами населения и относительно слаборазвитой
промышленностью