I. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения.
Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью который данные интересы формиру-ются, отстаиваются и защищаются.
Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-мерений и действий, которая реализует интересы государства в от-ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процес-сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-но политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-ной территории, оставаясь “наедине” с государством, его экономи-ческой, внешней, внутренней и иной политикой.
Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.
Объединительной идеей и государственной, и местной регио-нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.
Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-щение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-бильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро-ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-тики и самих регионов, и государства.
Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо-ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-собность региональной политики на местах.
Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами.
Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориаль-ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи.
Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз-водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс-твенно признаваемых местными.
Фундаментальными методами региональной политики можно счи-тать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио-нального развития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с сознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ-ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-шениях региональных структур власти и управления с общегосударс-твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо-собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-го и общественно-политического характера; формирование собствен-ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви-тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-ческого бедствия и т.п.) и др.
II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.
Взаимодействия региональных и центральных органов власти в 1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от “негативных” последствий реформ. При этом часть регионов стреми-лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз-можности для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать само направление экономического реформирования.
Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов национальной государственности, высокого уровня социальной нап-равленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том, что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-ния, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправление.
Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалось как производная противоречий между представитель-ной и исполнительной ее ветвями.
Администрация Президента.
Региональная политика федеральных властей в понимании прези-
дентский структур должна включать такие элементы, как:
1) конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-рующими Федерацию в целом);
2) согласование интересов территорий с различным статусом
(национальные республики - области) и различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем - сохранение целостности госу-дарства и поддержание межнациональной стабильности.
Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление “новой региональной стратегии российского государства”, направ-ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также “переход от уз-коэкономических к более широким - общественным и социальным це-лям”.
Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна. Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-нистрации считают, что в этом случае “каждый уровень государс-твенной власти будет по-настоящему независим от других” (именно в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-раничить федеральную и региональную собственность.
Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-чиями в регулировании экономического поведения на их администра-тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-ния видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.
Правительство.
В отличие от президентской администрации правительственные
структуры в качестве приорететных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода.
Правительство также занимает более жесткую позицию относи-тельно претензий региональных властей на руководство деятель-ностью экономических субъектов.
Региональная политика правительства, блокирована межведомс-твенными противоречиями.
В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-
нальных проблем
Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-ким опасениям.
Государственная дума отличается лоббированием интересов от-дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры). Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-ности.
Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-ческим спадом и приватизацией, меняющими “статусные веса” участ-ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.
89 административных территорий в рамках Российской Федерации включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-торий.
Согласно новой конституции, республики пользуются определен-ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-литики и что их права по контролю за использованием природных ре-сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями, является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).
В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-берализации цен.
Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-риятий, господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так: “Стабилизация, но не на моей территории”. Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.
Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководите-лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.
В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-шиностроение, которые, как считается, серьезно “страдают” от ре-форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-ку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.
Естественно предположить, что бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс “дележа снизу вверх”, в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.
Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.
III. Региональная бюджетно-налоговая система
Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа “сильный (или независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы”.
Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-зультат территориальной организации общества.
Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось 48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).
В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с “центром” и реже с другими территориальными уровнями. По эле-ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало-гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри-мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-ческом построении территориальной организации государства (напри-мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа “государство-ре-гион”.
Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:
1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-говых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз-начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.
2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных на самой территории и поступающих в регио-нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та-ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например “нефтяные деньги”). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть “местных средств”, по разрешению вышес-тоящих систем им не перечисленная).
3) Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вы-шестоящих уровней.
4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп-ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-ких интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населе-ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-твующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджет-но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-ли “местного хозяйства”, местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-гиональных связей.
6. Регулирование состояния и использования природно-ресурс-ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существова-ния и развития территории.
7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори-ентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекатель-ности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального раз-вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.
Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах - традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-гиональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-жетно-налогового хозяйства.
Одно из существенных направлений развертывания российских реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде-рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц). Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения “центра” и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-вается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в соци-альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.
В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродис-куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики.
Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма-тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ-ным.
“Остов” нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос-сийской Федерации, а также законы “Об основах бюджетного устройс-тва и бюджетного процесса в Российской Федерации”, “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик, в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе-тербурга, органов местного самоуправления”. Многочисленные право-вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-ном разрезе содержатся и в российских законах “О краевом, област-ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-ции”, “О местном самоуправлении в Российской Федерации”.
Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс-твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном уровнях занимает Закон Российской Федерации “О субвенциях респуб-ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг”, в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях “цент-ра” и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-вые отношения между органами государственного управления Федера-ции и структурами местного самоуправления.
В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.
1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-ществлением соответствующих расходов.
2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-тия указанных расходов?
3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.
Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ-ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис “о неравноправности субъектов Федерации”. Появились даже различ-ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
-------------------------------------------T---------T---------T--------¬
¦ ¦ “Новые” ¦ “Стары唦 Края, ¦
¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦
¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦
¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦
¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦
L------------------------------------------+---------+---------+---------
Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба-вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-ных дотаций регионам.
Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.
IV. Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проб-лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные “правила игры” между субъектами Фе-дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-ния распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-ность максимально учитывать специфику российских регионов.
Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-деральными органами и территориями предполагает определение про-цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%. Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку.
Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с целью исследования соотношения между федеральным и региональными бюджетами представлено в таблице N1.
В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.
В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос - с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.
Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.
Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-министративно-территориальных образований.
При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.
Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь 38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1 квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование , все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.
Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться. Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-дерального бюджета.
Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г. доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям, определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-вания.
Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-риториальные бюджеты.
Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд-жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли-дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо-мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходи