Муниципальное право
При обсуждении проекта закон об административно-территориальном устройстве области депутат областной думы внес предложение согласно которому муниципальными образованиями считались бы только городские и сельские поселения, а в районах области осуществлялось бы государственное управление
Соответствует ли предположение депутата действующему законодательству?
Соответствие предположение депутата действующему законодательству возможно рассмотреть проведя анализ в котором будет выявлено как и в какой мере тот или иной орган государственной власти выполняет свою роль в государстве каковы его отношения с другими государственными структурами общественными институтами
В настоящее время большинство ученых - конституционалистов придерживаются достаточно традиционной точки зрения согласно которой под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения тем самым раскрывая компетенцию государственного органа через два составляющих элемента: предмет ведения и полномочия
Согласно статьи 0 Федерального Закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под компетенцией государственного органа понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации»
Указав среди составляющих элементов «компетенции государственного органа» «предметы ведения» и «полномочия» он в последующем не раскрывает содержание термина «предметы ведения органов государственной власти» а употребляет только «предмет ведения РФ» и «предметы ведения субъекта РФ»
Умнова И А считает «некорректным употребление термина «предметы ведения» органов государственной власти» объясняя тем что конституционная модель разграничения предметов ведения заложила употребление термина предметы ведения только применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации
Аналогичной точки зрения придерживается и Некрасов С И который полагает что полномочия - это свойство присущее государственному органу или должностному лицу а предметы ведения характерны только для государственных образований: Российской Федерации или субъектов Российской Федерации
Необходимо сказать что споры вокруг правильного употребления термина «предметы ведения» возникли только после принятия Конституции Российской Федерации 0000 года
Необходимо признать что употребляя термин «предметы ведения органов государственной власти» Конституция РФ ни в названных ни в других статьях не раскрывает его содержание но это вовсе не означает что его употребление в Конституции РФ носит случайный ошибочный характер
Так Кряжков В А отмечает что указанный в статье 0 Конституции РФ принцип «разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ» является базовым для функционирования органов государственной власти
Правда отмечает Кряжков В А разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами
Если принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ заложенный в Конституции РФ Федеративном договоре - константа федеративного устройства то его воплощение происходит через осуществление конкретных полномочий органами государственной власти по определенным предметам их ведения
Всякий орган государственной власти проявляет себя в качестве организации реализующей заданные ей цели в определенной системе общественных отношений
Этот круг деятельности органа государства в его юридически значимом отражении в законодательстве называется предметами ведения органа государства
Исходя из законодательного определения компетенции органа государственной власти (статья 0 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) предметы ведения по которым органы государственной власти осуществляют свои полномочия должны быть сформулированы только в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ
Другой актуальной проблемой конституционного регулирования круга предметов ведения являются пробелы Федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения
Не все сферы объективно нуждающиеся в признании их предметами ведения Российской Федерации или совместного ведения обозначены в Конституции РФ
Необходим еще один уровень законодательных актов посредством которых формулировались бы предметы ведения применительно к полномочиям конкретных государственных органов и которые в конечном счете и образовали бы компетенцию этих органов
Речь идет о федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации
Вместе с тем если проанализировать статьи Конституции РФ определяющие предметы ведения РФ и субъектов РФ то становится очевидным что в данном случае одного указания на Конституцию РФ не является достаточным
Именно указание конкретных сфер деятельности для различных государственных органов в федеральном законе «плюс» законодательное определение полномочий этих органов в конечном счете и составляют содержание компетенции государственных органов
В первых статьях этого закона указано что сфера регулирования данного закона включает в себя распределение полномочий органов исполнительной власти в сфере обращения лекарственных средств и в сфере государственного контроля за производством и изготовлением лекарственных средств
Последующие статьи закона конкретно определяют полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ именно в этих сферах деятельности
В настоящее время наиболее распространена практика когда в конституциях уставах субъектов РФ закрепляются предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо только предметы ведения субъектов РФ
Что касается предметов совместного ведения то сферы совместного ведения сформулированы в конституциях уставах субъектов РФ в соответствии со статьей 00 Конституции РФ поэтому содержат все те неопределенные и спорные моменты о которых уже выше говорилось
В основе определения исключительного ведения субъектов Российской Федерации лежат положения статьи 0 Федерального Закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[1]
В этой статье «предмет ведения субъекта РФ» определяется как сфера общественных отношений регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ
Непосредственно статьями Конституции РФ к сфере регулирования субъекта РФ отнесены следующие вопросы: принятие конституции устава субъекта РФ и законодательства субъекта РФ (статья 0); создание системы органов государственной власти субъектов РФ (статьи 00 и 00)
Основная же сфера ведения субъекта РФ определяется исходя из статьи 00 Конституции РФ согласно которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти
Подобный конституционный метод определения предметов ведения субъектов федерации предполагает установление ими в своих конституциях уставах круга общественных интересов в котором органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять свои полномочия
Этот перечень должен быть исчерпывающим только при таких условиях можно будет определить компетенцию органа государственной власти субъекта РФ как «совокупность его полномочий по предметам ведения определенным в конституции уставе субъекта РФ» т е так как требует федеральный закон
Однако как свидетельствует анализ конституций уставов субъектов федерации большинство субъектов РФ идет по пути закрепления в своих конституциях уставах только основных сфер деятельности таких как: административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти;
Естественно что на практике этот перечень вопросов гораздо шире поэтому субъекты РФ определяя компетенцию своих государственных органов идут прежде всего по пути закрепления предметов ведения этих органов в соответствующих региональных законах
Примером такого похода в определении компетенции органов государственной власти субъектов РФ может служить Закон Иркутской области «Об организации и деятельности администрации Иркутской области»
Таким образом с учетом анализа федерального и регионального законодательства необходимо констатировать что «предметы ведения органов государственной власти» - понятие объективно существующее и раскрывающее свое значение в федеральных законах и законах субъектов РФ регламентирующих определенные сферы государственной власти и управления
2 Жители одного из домов города Копейска создали домовой комитет для совместного обеспечения эксплуатации дома благоустройства прилегающей территории и решения других общих задач Домовой комитет по поручению жителей дома обратился к главе города с просьбой дать в соответствии с уставом города согласие на регистрацию комитета в качестве юридического лица и открытие в банке соответствующего счета Глава города отказал в просьбе мотивируя это тем что его не уведомили о собрании жителей дома и с ним не согласовали проект положения о домовом комитете Кроме того прежде чем получить статус юридического лица комитет должен какое-то время поработать и доказать свою дееспособность
Правомерны ли действия главы города? Охарактеризуйте институт территориального общественного самоуправления
Приступая к ответу на поставленный вопрос необходимо руководствоваться:
Статья 00 Государственная регистрация юридических лиц
0 Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке определяемом законом[2] о государственной регистрации юридических лиц Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц открытый для всеобщего ознакомления
Отказ в государственной регистрации юридического лица допускается только в случаях установленных законом[3]
Отказ в государственной регистрации юридического лица а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд
0 Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц
Статья 00 Отказ в государственной регистрации
0 Отказ в государственной регистрации допускается в случае:
а) непредставления определенных настоящим Федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов;
б) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган
0 Решение об отказе в государственной регистрации должно содержать основания отказа с обязательной ссылкой на нарушения предусмотренные пунктом 0 настоящей статьи[4]
0 Решение об отказе в государственной регистрации должно быть принято не позднее срока установленного статьей 0 настоящего Федерального закона для государственной регистрации
0 Решение об отказе в государственной регистрации направляется лицу указанному в заявлении о государственной регистрации с уведомлением о вручении такого решения
0 Решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано в судебном порядке[5]
Вообще с точки зрения теории государственного управления отказ в государственной регистрации является для регистрирующих органов одним из видов управленческого решения (управляющего воздействия) в отношении объекта управления - регистрируемого юридического лица Данное воздействие - явление субъективное и его применение напрямую зависит от содержания документов поданных на регистрацию конкретным заявителем Процесс выработки и принятия решения об отказе в государственной регистрации в этом случае ничем не отличается от процедуры принятия решения о регистрации юридического лица Само решение не должно вырабатываться регистратором хаотически и сумбурно: существует целая система гносеологических элементов с помощью которых орган государственной регистрации решает конкретную управленческую задачу зарегистрировать юридическое лицо или отказать ему в регистрации Профессор Г В Атаманчук систему выработки решений при выполнении общих задач государственного управления выразил следующим образом: « в зависимости от информации служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла приходится изыскивать соответствующие знания ориентироваться на правовые нормы и процедуры имеющие материальные и финансовые ресурсы организационные формы обосновывать предложения различные варианты решения вопроса выверять их через экспертизу и воплощать в решениях вызывающих нужные действия И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем выдвигаемых общественной и личной жизнью людей»
Отказом в государственной регистрации при создании юридического лица следует считать в данном случае юридический акт регистрирующего органа на основании которого правоспособность юридического лица не возникает и юридическое лицо не считается созданным Отказ в государственной регистрации при регистрации изменений учредительных документов следует считать юридический акт на основании которого юридическая сила изменений внесенных в учредительные документы будет ничтожна для третьих лиц И наконец отказ в государственной регистрации при регистрации прекращения существования юридического лица в результате завершения его ликвидации будет являться юридическим актом на основании которого юридическое лицо сохраняет свою правоспособность а регистрация не будет считаться завершенной
Для заявителя таким образом отказ в государственной регистрации будет являться санкцией за нарушения перечень которых содержится в нормах комментируемой статьи Если заявитель посчитает что мотивы отказа в государственной регистрации не могут служить причиной для вынесения такого решения то ему дается право подать иск в суд на регистрирующий орган
Таким образом формулировки «… не уведомили о собрании жителей дома и … не согласовали проект положения …поработать и доказать свою дееспособность» являются субъективным управляющим воздействием конкретного главы администрации и отражает его точку зрения
Институт территориального общественного самоуправления наглядно можно охарактеризовать на примере законодательства РФ
Федеральный закон от 00 августа 0000 г N 000-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 00 апреля 00 ноября 0000 г 00 марта 0000 г 0 августа 0000 г 00 марта 0000 г )
Таковы основные подходы к организации территориального общественного самоуправления
3 Прокурор района внес в районный совет депутатов протест на противоречащее областному закону решение совета где устанавливалась административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан к органам и должностным лицам муниципального образования района Районный совет депутатов через два месяца отклонил протест прокурора
Какие действия может предпринять прокурор?
Ранее действия прокурора регламентировались:
Статья 00 Надзор за соблюдением законности в деятельности местных Советов и местной администрации[6]
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законодательства местными Советами местной администрацией их органами и должностными лицами
Решения местных Советов местной администрации их органов и должностных лиц противоречащие законодательству СССР действующему на территории Российской Федерации законодательству Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации подлежат опротестованию прокурорами Протест прокурора приносится в соответствующий местный Совет главе местной администрации с уведомлением вышестоящего Совета
Если протест прокурора не рассмотрен в течение десяти дней или отклонен местным Советом главой местной администрации прокурор вправе обратиться в суд
Согласно Указу Президента РФ от 00 декабря 0000 г N 0000 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» статья 00 настоящего Закона не действует
Здесь может быть применена норма:
Статья 00 Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления[7]
Дополнительно необходимо отметить что согласно ст 00 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора
В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения
На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления либо должностному лицу органа местного самоуправления в зависимости от того кто является субъектом издавшим правовой акт Закон «О прокуратуре Российской Федерации»[8] не уточняет вопрос о характере правового акта подлежащего опротестованию предоставляя таким образом прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера так и на нормативный правовой акт не соответствующие закону
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления на ближайшем заседании а должностным лицом органа местного самоуправления - в течение десяти дней с момента поступления протеста При этом прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста если обстоятельства требуют безотлагательного устранения нарушения закона Прокурор незамедлительно информируется о результатах рассмотрения протеста в письменной форме
Протест в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления может быть принесен в зависимости от уровня муниципального образования прокурором (заместителем прокурора) района города и приравненных к ним специализированных прокуратур Поскольку организационной основой деятельности прокуратуры является строгая централизация которая обеспечивается подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации то в принципе протест может быть принесен и вышестоящим прокурором
Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления о дне которого ему сообщается при рассмотрении принесенного им протеста До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором
При установлении нарушений закона а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений Представление прокурора должно быть немедленно рассмотрено должностным лицом местного самоуправления или органом местного самоуправления на своем заседании о дне проведения которого прокурор информируется
Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона указанных в представлении причин этих нарушений и способствующих им условий а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер
Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении
Согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд Прокурор также обращается в суд если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки
Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке установленном для дел возникающих из административно-правовых отношений При наличии гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства
В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших Прокурор становится процессуальным истцом когда пострадавшие по состоянию здоровья возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда личное участие в процессе невозможно в силу того что нарушены права и свободы значительного числа граждан или когда нарушение приобрело особое общественное значение
Таким образом прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.
[1] ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Принят Государственной Думой 0 июня 0000 года
[2] Федеральный закон от 0 августа 0000 г N 000-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»
[3] Там же
[4] Форма N Р00000 «Решение об отказе в государственной регистрации юридического лица в случае непредставления необходимых для государственной регистрации документов» (утв постановлением Правительства РФ от 00 июня 0000 г N 000)
[5] Федеральный закон от 0 августа 0000 г N 000-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»
[6] Закон Российской Федерации от 0 июля 0000 года N 0000-0 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ред от 00 00 00)
[7] Федеральный закон от 00 августа 0000 г N 000-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 00 апреля 00 ноября 0000 г 00 марта 0000 г 0 августа 0000 г 00 марта 0000 г ) Принят Государственной Думой 00 августа 0000 года
[8] Федеральный закон от 00 ноября 0000 г N 000-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 00 февраля 00 ноября 0000 г 0 января 00 декабря 0000 г 00 00 декабря 0000 г 00 июня 00 июля 0 октября 0000 г )