Министерство образования Украины

Одесская государственная юридическая академия

Факультет государственного управления

и международно-правовых отношений

Кафедра конституционного права.

Дипломная работа

на тему: Исторический опыт и современная организация правовой охраны Конституции.

студента V курса

дневного отделения

ОСАДЧЕГО АНАТОЛИЯ ЮРЬЕВИЧА

Научный руководитель: к.ю.н.,

ассистент  кафедры

Гараджаев Джейхун Ясинович

Допущено к защите - «         »  июня 1999 г.

Заведующий кафедрой

д.ю.н., профессор                        М.Ф. Орзих

Одесса - 1999 г.

Содержание:

Введение. ……………………………………………………..……………………с.3-6.

Раздел 1. Понятие и исторический опыт правовой охраны Конституции. .с.7-29.

1.1.            Понятие и сущность правовой охраны Конституции. ………...……..с.7-16.

1.2.    Анализ исторического опыта правовой охраны Конституции. …....с.16-29.

Раздел 2. Конституционный контроль (надзор). …………………………..с.30-50.

2.1. Соотношение терминов и понятие конституционного контроля (надзора). ………………………………………………………………….….…………..с.30-33.

2. 2. Сущность конституционного контроля. ……………….…...…...……с.33-50.

Раздел 3. Субъекты правовой охраны Конституции Украины. ..………...с.51-65.

3.1.    Специальный субъект: Конституционный Суд Украины. …………с.51-58.

3.2.    Иные субъекты правой охраны Конституции Украины. …...………с.59-65.

Заключение. ………………………………………………..………...……...с.66-71.

Список использованных источников. ……………………………...……с.72-80.

Введение.

Принятие Конституции Украины является важнейшим этапом формирования украинской государственности, обретшей свои правовые рамки, как суверенное, независимое, демократическое, социальное, правовое государство (ст. 1 Конституции Украины). Действующая Конституция является продуктом сложного и длительного процесса ее создания, в ходе которого был достигнут нелегкий компромисс, учитывающий интересы основных политических сил в обществе по таким вопросам, как ограничение вмешательства государства в жизнь общества и индивидов, формы организации и осуществления государственной власти, права и свободы личности. Правовой порядок в Украине основывается на принципах, в соответствии с которыми никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. Органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины (ст. 19 Конституции Украины). Впервые в истории отечественного конституционализма в Конституции Украины закреплен принцип разделения властей в государстве (ст. 6 Конституции Украины), обеспеченный механизмом сдержек и противовесов между тремя ветвями власти. На конституционном уровне признаны и гарантированы права и свободы, полностью соответствующие универсальным и региональным международно-правовым стандартам прав человека. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства (ч. 2 ст. 3 Конституции Украины).

Однако демократический режим организации публичной власти, закрепленный в конституции не гарантирует построения фактического правового государства и формирования свободного гражданского общества. На пример,  Конституция СССР 1936 г., являясь одной из самых демократических по своему содержанию, фактически заидеологозированная, не была обеспечена механизмом реализации и носила формальный характер. Следовательно, конституционная реформа не ограничивается созданием нормативно-правовой модели конституционализма. С принятием Конституции Украины, как отмечает М.Ф. Орзих, дальнейшее развитие конституционной реформы направляется на обеспечение реализации конституционных норм[1], обладающих высшей юридической силой и являющихся нормами прямого действия (ст. 8 Конституции Украины). Одна из основных задач, которую необходимо решить на данном этапе конституционной реформы – это организация средств защиты основ конституционного строя. При этом основными в сфере защиты являются правовые средства охраны, которые содержатся в конституционно-правовых нормативных актах. Исследованию этой проблемы, с применением методов  исторического и сравнительно-правового анализа, посвящена данная дипломная работа. Актуальность проблемы обеспечивается тем, что  функционирование системы конституционализма возможно лишь при наличии надежной правовой охраны Конституции при применении как общих, так и специальных правовых средств.

Следует подчеркнуть, что в настоящее время в Украине практически отсутствуют фундаментальные исследования в данной сфере. Это связанно с отсутствием правоприменительной практики государственных органов в конституционном процессе. Однако ряд научных работ, существенно исследующих данную проблему, позволяет определить понятийный аппарат и выявить наиболее принципиальные стороны правовой охраны Конституции Украины. Среди ученых стран СНГ, занимающихся исследованиями проблемных вопросов в данной сфере, следует отметить, прежде всего, работы А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Ж.И. Овсепян, В. Скоморохи, В. Шаповала, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева.

 При исследовании темы данной работы следует, прежде всего, раскрыть такие основополагающие понятия как «правовая охрана конституции», «конституционный контроль», по поводу которых в юридической литературе высказываются различные точки зрения.

Исторический анализ опыта правовой охраны Конституции является необходимым условием определения ее содержания, раскрытия сущности основных средств правовой охраны Основного Закона, прежде всего таких, как конституционный контроль (надзор) и конституционная ответственность. Следует отметить, что в нашей стране на сегодняшний день практически отсутствует целостная теория конституционно-правовой ответственности, которая должна обеспечивать функционирование государственного строя на принципах реального конституционализма.[2]

Исследованию конституционного контроля, как основного способа правовой охраны Конституции, посвящается отдельный раздел работы. При этом следует определить терминологическое соотношение конституционного контроля и конституционного надзора, являющееся дискуссионным в юридической науке. Помимо иных вопросов по содержанию конституционного контроля, в работе предлагается рассмотрение системы объектов конституционного контроля, основанной на сложившейся иерархии нормативных актов.

В заключительном разделе дипломной работы рассматривается сложившаяся на сегодняшний день в Украине система органов правовой охраны Конституции. Особое внимание уделяется анализу полномочий и процессуальной формы деятельности Конституционного Суда Украины, являющегося специальным субъектом правовой охраны Конституции. Помимо единственного органа конституционной юрисдикции следует учесть роль иных органов государства, осуществляющих правовую охрану Конституции Украины.

В заключение дипломного исследования прилагаются выводы.

Раздел 1. Понятие и исторический опыт правовой охраны Конституции.

1.1. Понятие и сущность правовой охраны Конституции.

Термин «правовая охрана конституции» применяется в научной литературе давно. В советской государственно-правовой литературе, независимо от конкретного аспекта исследования, традиционно говорилось об «охране Конституции». Отступления от этой формулы имели скорее стилистический, нежели методологический характер. Это же можно заметить и по поводу различий в наименовании соответствующих функциональных механизмов (например «защита», а не «охрана»).

Правовая охрана конституции рассматривается в широком и узком смысле. Первое – это охрана конституции всеми отраслями права. Второе – это специально-конституционные средства охраны (конституционный контроль и надзор, конституционная ответственность).[3] Также в научной литературе под правовой охраной конституции понимается, например, осуществление фактической ее реализации в процессе государственно-правовых отношений[4]. Но более обоснованно охрана Конституции рассматривается как одна из гарантийных функций в системе осуществления норм Конституции, вообще конституционно-правовых норм[5]. Отмечается, в частности, что «правовую охрану Конституции» составляет совокупность организационно-правовых гарантий (конституционный контроль, особый порядок принятия, изменения и др.).[6] Охрана представляется и как «пресечение тех или иных отклонений от Конституции, а также разрешение в соответствии с Конституцией спорных государственно-правовых вопросов конституционного значения».[7] Заслуживает интереса позиция А.А. Белкина, рассматривающего конституционную охрану в трех аспектах: пресекательно-модификаторском (изменение конституции), нормативно-применительном (конституционный контроль) и концептуально-легитимном (защита конституционного строя).[8]

Обобщая вышесказанное, можно говорить о правовой охране конституции как о совокупности юридических средств, с помощью которых обеспечивается выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима конституционной законности.[9] 

Действие конституции, понимаемое в широком плане, применительно ко всем основным сферам жизни общества, неизбежно требует соответствующей системы социальных, экономических, организационных и правовых гарантий. Но в данной работе речь идет не столько о гарантиях, направленных на повышение авторитетности и стабильности конституционных норм, обеспечивающих, прежде всего, постепенное накопление ценностей, «способствующих оптимальному воспроизводству общества, созданию своего рода «конституционного фонда» таких ценностей»[10], сколько о гарантиях, позволяющих своевременно предупреждать и пресекать какие бы то ни было нарушения конституции, что немаловажно, ибо все другие гарантии лишь создают предпосылки для успешного осуществления конституции. Таким образом, правовая охрана конституции позволяет с помощью определенных юридических средств обеспечить устранение возможных ее нарушений и привлечение виновных к ответственности. Причем, в разрезе данной работы, под совокупностью юридических средств, понимаются специфические конституционно-правовые средства, выступающие правовыми гарантиями охраны конституции. При этом указанные гарантии могут принимать самый разнообразный вид: от конкретной нормы до целых правовых институтов, от глобальных политико-правовых принципов до конкретных процессуально-правовых методов их воплощения.

С этих позиций представляется обоснованной точка зрения Б.С. Эбзеева, различающего гарантии конституции, как средства и способы, обеспечивающие стабильность основного закона и конституционные гарантии в собственном смысле слова, представляющие собой средства и способы охраны конституции от всяких посягательств на нее, и относящего к числу первых особый порядок внесения изменений и дополнений или пересмотра конституции в целом.[11]

Для того чтобы конституция при всей важности ее вербально-деонтологического содержания реализовывалась в конституционном строе страны, системе конституционализма, необходимо полное воплощение в жизнь ее принципов и норм что отражается в требованиях конституционной законности, как реально действующей системы конституционализма, обеспечивающей полное действие конституции.[12]

Конституционная законность, по единодушному признанию конституционалистов является ядром, основной формой законности. Общая законность требует соблюдение всех законов, конституционная – основного. Необходимо отметить, что в объективной реальности общая и конституционная законность существуют неразрывно, и выделение конституционной законности целесообразно сугубо в целях научного познания. Здесь необходимо согласиться с мнением Ю.П. Еременко что, выделяя конституционную законность нельзя конструировать  «отраслевую» законность.[13]

Особенности конституционной законности продиктованы особой ролью конституции в системе законодательства, ее высшей юридической силой. Нарушения норм конституции, так или иначе, связаны с нарушением принципов конституционного строя и потому более существенны по своим последствиям, чем нарушения норм остального законодательства.

К содержанию конституционной законности, как отмечает Н.В. Витрук, относится правовой характер конституции, ее верховенство в правовой системе государства, прямое действие конституционных норм.[14]

Правовой характер конституции определяется закреплением в ней принципов демократии, свободы и справедливости, прав и свобод человека и гражданина, прежде всего отраженных в международно-правовых стандартах в данной сфере, конституционным воплощением принципов правового государства. Закрепленный Конституцией Украины принцип верховенства права, (ч. 1 ст. 8 Конституции Украины) проявляется в: закреплении в Конституции и законах основных прав человека, верховенстве в общественной и государственной жизни законов, выражающих волю большинства или всего населения страны, внедрении при этом общечеловеческих ценностей и идеалов; урегулировании отношений между личностью и государством на основе принципа: «разрешено все, что прямо не запрещено законом»; взаимной ответственности личности и государства.[15] Приведенные признаки являются необходимыми для функционирования правового государства (ст. 1 Конституции Украины).

 Верховенство Конституции Украины, т. е. высшая юридическая сила Конституции (ч. 2 ст. 8 Конституции Украины), как отмечает М.Ф. Орзих, практически означает признание Конституции Основным Законом (как указанно в Преамбуле Конституции Украины); отношение государства и общества к конституционным принципам, правоположениям и нормам как к социально-правовым стандартам и политической константе; соответствие Конституции всех законов, иных нормативно-правовых и правоприменительных актов; возможность ревизии нормативно-правовых и правоприменительных актов судебными и административными органами по конституционным стандартам; исключительность субъекта конституционной юрисдикции, решающего вопросы соответствия законов и других правовых актов Конституции, осуществляющего официальное толкование Конституции и законов, имеющего полномочия признания законов и иных нормативно-правовых актов неконституционными.[16]

Нормы Конституции Украины являются нормами прямого действия (ч. 3 ст.8 Конституции). Указанная норма призвана обеспечить непосредственное праворегулятивное воздействие Конституции, как юридического акта, обеспечить применение и реализацию ее норм всеми субъектами, независимо от наличия закона или другого нормативно-правового акта, конкретизирующего нормы Конституции. Прямое действие конституционных норм обуславливает и то, что даже при наличии и применении законов и других нормативно-правовых актов, необходимо ссылаться не только на них, а сначала на ту конституционную норму, для развития или на основе которой данный акт направлен. Обращение в суд для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется (ч. 3 ст. 8 Конституции). 

Что касается конкретных средств правовой охраны конституции, то мировой конституционный опыт, нашедший свое отражение при подготовке проекта действующей Конституции Украины, предоставляет обширную палитру поиска правовых институтов охраны конституции. Конституция Украины содержит ряд средств и способов ее охраны от каких либо посягательств, выполняющих превентивную роль и служащих средством предупреждения появления законов, не соответствующих Конституции. К таким средствам, прежде всего, относятся: присяга народу Президента Украины (ст. 104 Конституции Украины); порядок реализации законодательной инициативы, который определяется законом о регламенте Верховной Рады Украины (ч.5 ст.82 Конституции Украины); право и обязанность Президента подписывать в течение 15 дней и обнародовать законы Украины и право возвратить закон с мотивированными и сформулированными предложениями для повторного рассмотрения в Верховную Раду (ст. 94 Конституции Украины).

Основным способом правовой охраны конституции является конституционный контроль (надзор), присутствующий в той или иной форме во всех современных демократических государствах. Хотя конституционный контроль (надзор) также иногда выполняет превентивную функцию – предварительный контроль, однако основной его целью является проверка соответствия конституции уже действующих законов и иных нормативно-правовых актов, а также действий органов публичной власти и общественных объединений, осуществляющих публичные функции. Подробному анализу указанного института посвящен следующий раздел данной работы.

Конституционный контроль предопределяет отношения ответственности. Конституционно-правовая ответственность базируется на результатах конституционного контроля, как основной формы конституционной охраны, усиливает его действенность и увязываясь с его организационно-правовыми формами.

Конституционная ответственность, являясь видом юридической ответственности, обладает рядом специфических признаков, обусловленных в первую очередь тем, что конституционно–правовые предписания регулируют и охраняют «важнейшие общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления двух уровней публичной власти – государства и самоуправления и их отношения с гражданским обществом и населением страны».[17] Предмет регулирования конституционного права определяет один  из важнейших  признаков конституционной ответственности – ее политико-правовой характер. Ведь будучи закрепленной в нормах конституционного права конституционная ответственность представляет собой формализацию критериев политической оценки поведения субъектов конституционного права как должного или недолжного.[18]

А ведь такая политическая оценка дается поведению не только негативному, но и правомерному, должному и необходимому. Это позволяет говорить о конституционной ответственности не только в ретроспективном – обязанность, возникающая вследствие совершенного правонарушения, но и в позитивном смысле. Причем преобладание в структуре конституционной ответственности ответственности в позитивном смысле является одним из существеннейших ее признаков. Под позитивной ответственностью в конституционном праве понимается осознание субъектом своих обязанностей, подотчетность, юридическая компетентность.[19] Позитивная конституционная ответственность, основанием которой является приобретение субъектом конституционно-правового статуса, имеет важное значение для правовой охраны конституции, оказывая профилактическое, воспитательное, организующее действие, направленное на соблюдение субъектом своих конституционно-правовых обязанностей. Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления является обязанность, как их, так и их  должностных лиц действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренных Конституцией Украины (ч. 2 ст. 19 Конституции Украины). Декларируя широкий круг прав человека и гражданина, Конституция закрепляет за индивидуумом обязанность неукоснительно соблюдать Конституцию Украины и законы Украины (ч. 1 ст. 68 Конституции Украины). Точное соблюдение Конституции является гарантией полного воплощения в жизнь ее норм, обеспечение верховенства Основного Закона.

Существование позитивной ответственности есть предпосылка (но не основание) ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Ретроспективная конституционная ответственность наступает лишь в случае «не срабатывания» механизма ответственности позитивной, причем можно утверждать, что чем выше уровень ответственности в позитивном смысле, тем реже возникает ответственность ретроспективная, чем достигается исключительность применения ретроспективной ответственности в конституционном праве. Таким образом, эти два вида конституционной ответственности взаимосвязаны и не существуют отдельно друг от друга.

Основанием ретроспективной конституционной ответственности, как ответственности за прошлое противоправное поведение, является совершение конституционного правонарушения. Ретроспективная конституционная ответственность реализуется в специфических санкциях, на рассмотрении особенностей которых необходимо остановиться подробнее. Одной из главных особенностей санкций в конституционном праве является их профилактическое назначение, существование в большей степени как возможность (нежели действительность), их применения. В конституционно-правовых санкциях на первое место выдвигаются не компенсационные, не репрессивно-личностные моменты, а морально-политические, общественно-организационные.[20]

Конституционно-правовые санкции обладают, как правило, обобщенной формулировкой. Каждая из санкций выражает возможность применения принуждения не только в случае нарушения какой-либо одной нормы конституционного права, но и при невыполнении требований целого конституционно-правового института (например, Центральная избирательная комиссия вправе признать выборы недействительными, если в ходе их проведения или при подсчете голосов имели место нарушения избирательного закона, повлиявшие на итоги выборов – п. 1 ст. 47 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины»).

К особенностям конституционно-правовых санкций относится их воплощение не только в самостоятельных элементах нормы, но в большинстве случаев – в диспозиции нормы, определяющей компетенцию субъекта конституционного права (обладающего правом применения конституционно-правовой ответственности). Например, право Президента Украины прекратить полномочия Премьер-министра (п. 9 ст. 106 Конституции Украины). В приведенной норме отсутствует прямое указание на необходимость ее применения в случае правонарушения. Тем не менее, данная норма может выступать и как санкции (за ненадлежащее выполнение своих обязанностей) и как диспозиции, указывая порядок освобождения от должности независимо от оснований применения.

Что касается конкретных конституционно-правовых санкций, то, наряду с репрессивными конституционно-правовыми санкциями, такими как переформирование органов и освобождение от должности их должностных лиц (отставка Кабинета Министров Украины, в связи с принятием Верховной Радой резолюции о недоверии – ст. 87, ч. 4 ст.115 Конституции Украины; выражение Верховной Радой недоверия Генеральному прокурору, что влечет его отставку – п. 25 ст. 85 Конституции Украины; досрочное прекращение Верховной радой Украины полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым – п. 28 ст. 85 Конституции Украины)  ведущая роль в обеспечении правовой охраны Конституции, принадлежит такой правовосстановительной конституционно-правовой санкции, как отмена неконституционных актов, например отмена советом актов его исполнительных органов, не отвечающих Конституции (п. 15 ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»).

1.2. Анализ исторического опыта правовой охраны Конституции.

Необходимость охраны и защиты конституции была осознана практически одновременно с появлением первых современных конституций. В 1780 г. в Нью-Джерси по делу Holmes v. Walton закон штата впервые был провозглашен судом недействительным по мотивам его противоречия конституции штата. А в 1803 г. решением по делу Мэрбери Верховный Суд США впервые провозгласил недействительность общефедерального закона.

 В Европе проверка конституционности судами утвердилась в Швейцарии (конституции 1848 и 1874 гг.), а также в Дании и Норвегии на основании обычая, без внесения каких либо дополнений в конституции. Практически одновременно оформлялась и парламентская форма контроля за соответствием законов конституции. Впервые она предусматривалась Конституцией Франции 1795 г., возлагавшей данную обязанность на Сенат, вновь созданный согласно Конституции 1852 г.

После первой мировой войны на европейском континенте возникают специализированные органы правовой охраны конституции в виде конститу­ционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Первый такой орган - Высший Конституционный суд Австрии, был создан в сентябре 1919 года, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции 1920 года. Наиболее широкое распространение конституционные суды получили после окончания второй мировой войны.

В СССР специализированные органы правовой охраны конституции отсутствовали вплоть до 1990 г., что было связано, в первую очередь, с тем, что господствовавшая в социалистиче­ских странах государственно-правовая доктрина не признавала идею право­вого государства и его основополагающего принципа - разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных ор­ганов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Различие законодательства, управления и правосудия проводилось в мягкой форме как принцип простого разделения труда в рамках единства государственной власти в лице ее представитель­ных органов (Советов и др.). Но и этот теоретический постулат не был реа­лизован на практике, так как все органы государственной власти, в конечном счете, были подконтрольны и подотчетны руководящим органам коммунистической партии. Именно они на деле осуществляли свое полновластие. В социалистических странах сложился единый государственно-партийный ме­ханизм, в чем и состояла сущность тоталитарной системы организации по­литико-государственной жизни. Функция правовой охраны конституции принадлежала в первую очередь высшим пред­ставительным органами государственной власти, которые могли осуществ­лять ее непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно дей­ствующих органов общей компетенции.

Во всех Конституциях СССР предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ве­дению высших органов государственной власти и управления СССР (п. «г» ст.14 Конституции СССР 1936 года, п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Анализ конституционных норм дает основание полагать, что охрана Конституции, осуществляемая высшими органами государственной власти и управления СССР, включает две самостоятельные функции: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР.[21]

Эти полномочия осуществлялись Верховным Советом СССР, который был правомочен решать вопросы, находящиеся в ведении Союза ССР и не отнесенные к ведению других высших органов государственной власти и управления (ст. 31 Конституции СССР 1936 г.), отнесенные к ведению Союза ССР  (ч. 2 ст. 108 Конституции СССР 1977 г.). Характерной чертой механизма правовой охраны советских конституции является то, что широкими полномочиями в данной области наделялся также постоянно действующий орган высшего органа государственной власти, осуществляющий в период между сессиями Верховного Совета СССР его функции - Президиум Верховного Совета СССР. Так, по Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял толкование действующих законов СССР, а также наделялся, к примеру, правом отмены актов Совета Министров СССР в случае их несоответствия закону (п. “в” и “е” ст. 49 Конституции СССР 1936 г.). Конституция СССР 1977 года закрепила за Президиумом Верховного Совета СССР и функции конституционного контроля (п. 4 ст. 121).

Конституции УССР также возлагали основные функции по правовой охране Конституции на Верховный Совет УССР, осуществлявший контроль за соблюдением Конституции УССР и его Президиум, также обладавший в соответствии с п. 4 ст. 108 Конституции УССР 1978 г. полномочиями по осуществлению контроля за ее соблюдением.

Особенностью правовой охраны Конституции в первые годы после образования СССР является то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» ст. 43 Конституции СССР 1924 г. он, по требованию ЦИК СССР давал заключения о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции. Эта норма была конкретизирована в Положении о Верховном Суде СССР, Наказе Верховному Суду СССР. В соответствии с Наказом Верховный Суд СССР давал заключения о законности с точки зрения Конституции постановлений ЦИК и СНК союзных республик, союзного правительства. Основные же полномочия в сфере правовой охраны Конституции принадлежали Президиуму Центрального Ис­полнительного Комитета (ЦИК) СССР. Как справедливо отмечал В. К. Дябло, Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного органа Прези­диума ЦИК СССР по вопросам определения конституционности нормативных актов[22].

В бывшем СССР в его «перестроечный период» с принятием 1декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» начинается реформа в области правовой охраны Конституции. Учреждается четырехзвенная система высших органов власти, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховной Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. Главенствующая роль в сфере правовой охраны Основного Закона на уровне Союза отводилась высшему органу государственной власти страны — Съезду народных депутатов СССР. В частности, он был вправе отменять акты, принятые Верховным Советом СССР. Рядом полномочий по охране Основного закона наделялся Верховный Совет СССР и его Президиум. Верховный Совет СССР имел право отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР. Он отменял постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия Конституции и законам СССР. Этот орган давал толкование законов СССР. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивал соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного Закона — Комитет конституционного надзора СССР.

В конце 1989 г II Съезд народных депутатов СССР принимает ряд законодательных актов, изменивших систему органов правовой охраны Конституции СССР. Речь идет, прежде всего, о Законе СССР «Об изменении и дополнении статьи 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета конституционного надзора СССР, и Законе СССР «О конституционном надзоре в СССР». Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Конституции, усилив его роль в охране Основного Закона. Система органов конституционного контроля Союза ССР стала четырехзвенной — Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР, Комитет Конституционного надзора СССР.

Полномочия, которыми обладал Комитет конституционного надзора СССР (раздел III Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР») можно разделить на четыре группы. Первую группу составляли полномочия по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и конституций союзных республик. Комитет осуществлял надзор за соответствием Конституции СССР и законов СССР и иных актов, принятых Верховным Советом СССР, постановлений Совета Союза, Совета Национальностей, проектов актов, внесенных на рассмотрение этих органов.  Он надзирал за соответствием указов Президента СССР Конституции и законам СССР. Комитет наделялся функциями по надзору за соответствием Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, законов союзных республик, постановлений, распоряжений Совета Министров СССР, международных договоров и иных обязательств СССР, союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение, руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР, имеющих нормативный характер, актов Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативных правовых актов других государственных органов, общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществлялся прокурорский надзор.

Вторую группу составляли полномочия Комитета по рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления.

Третья группа полномочий связана с правом Комитета конституционного надзора на законодательную инициативу.

Четвертая группа полномочий вытекала из ст. 128 Конституции СССР -  это права Комитета в процессе смещения Президента СССР с его должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.

Следует рассмотреть вопрос о санкциях, которые мог налагать Комитет конституционного надзора СССР. Можно выделить три вида таких санкций. К первому относятся действия, связанные с заключениями Комитета по проектам законов, других актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов, по законам СССР и иным актам, принятым Съездом по конституциям и законам союзных республик. Заключения представлялись Съезду народных депутатов СССР, а те, которые касались конституций и законов союзных республик, могли направляться также в Верховный Совет СССР. Принятие заключений не приостанавливало действия законов СССР, иных актов, принятых Съездом народных депутатов, конституций союзных республик и их отдельных положений. Таким образом, здесь можно говорить лишь о, своего рода, консультативно-надзорных полномочиях Комитета. Оценку заключений давал Съезд народных депутатов СССР. Они могли быть отклонены решением Съезда, принятым 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР. Такое решение обеспечивало верховенство Съезда народных депутатов СССР в системе органов государственной власти страны, так как только он окончательно решал вопрос о конституционности своих актов. Важное значение имело также законодательное положение о том, что Комитет конституционного надзора СССР во всех случаях направлял свои заключения органу, издавшему акт, органу — инициатору рассмотрения вопроса и одновременно Президиуму Верховного Совета СССР.

Ко второму виду относились санкции, которые могли быть применены Комитетом в случае несоответствия Конституции или законам СССР иных актов или отдельных их положений. Заключения о таком несоответствии приостанавливали действие всего акта или его частей до устранения несоответствия. Орган, издавший акт, в течение трех месяцев должен был устранить отмеченное в заключении несоответствие. В ряде случаев этот срок мог быть продлен. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет был вправе войти на Съезд народных депутатов СССР в Верховный Совет СССР, в Совет Министров СССР с представлением об отмене не соответствующего Конституции СССР, закону СССР акта или его отдельного положения. Если заключение Комитета отклонялось Верховным Советом СССР, то вопрос рассматривался Съездом народных депутатов СССР. Его решение было окончательным. Решение об отклонении заключения Комитета принималось 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР, если предложение об отклонении заключения Комитета не получало на Съезде необходимого числа голосов, то акт,