Федеративная Республика Германия является одной из стран, обладающих уникальным опытом построения демократического, правового, социального федеративного государства." Федерализм, — отмечает известный немецкий государствовед М. Боте, — выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций". Конкретное воплощение идей федерализма, было найдено, в частности, в бундесрате и соответствующем избирательном законодательстве.
Согласно Основному закону ФРГ бундесрат является одним из пяти постоянных конституционных органов страны, наряду с федеральным президентом, бундестагом, федеральным правительством и федеральным конституционным судом. В российской политологической и государствоведческой литературе его нередко рассматривают в качестве второй палаты единого германского парламента. Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются бундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения бундестага и федерального правительства. Имея статус органа Федерации и не являясь земельным органом или "земельной палатой" в собственном смысле слова, бундесрат отражает один из основных принципов федерализма — единство в многообразии.
Элементы федеративного устройства Германии были заложены еще в первой федеральной конституции 1871 г., констатировавшей завершение процесса объединения страны. Этим актом, в частности, предусматривалось создание бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, формирующегося из представителей правительств вошедших в состав объединенной Германии государств. Обладая правом абсолютного вето, бундесрат тех лет выполнял функции верхней палаты федерального парламента.
В годы Веймарской республики роль федерального органа стал играть рейхсрат. Полномочия этого политического института, по сравнению с прежним бундесратом, были существенно ограничены, в частности, он был лишен права абсолютного вето. С приходом к власти национал-социалистов Германия по сути дела превратилась в жестко централизованное унитарное государство. Традиция федеративного развития страны оказалась прерванной. Ее восстановление началось лишь после краха нацистского режима.
Начавшаяся в 1946 г. разработка нового Основного закона страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формирования федерального органа и сторонниками восстановления традиционных для Германии форм. В ходе долгих дискуссий был найден компромиссный вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции. Эта модель, известная как "смягченный вариант бундесрата", и была закреплена Конституцией ФРГ 1949 г.
Согласно Основному закону ФРГ, бундесрат состоит из членов земельных правительств *. Он не является выборным органом и не связан какими-то сроками полномочий. Состав бундесрата ретируется постепенно, по мере выборов в ландтаги (местные представительные органы) земель и формирования земельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют "вечным федеральным органом".
Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многом отличен от статуса депутатов бундестага, т.е. собственно парламента. Постоянные члены бундесрата и их заместители подчинены своему земельному правительству и при голосовании обязаны отражать его точку зрения. Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам бундестага.
Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах, которых в настоящее 1ремя насчитывается семнадцать. Сфера полномочий таких комитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами и ведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену бундесрата, как правило, тех, чья деятельность в земельном правительстве соответствует профилю того или иного комитета.
Правовой статус включения бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей Основного закона ФРГ. Согласно Конституции, бундесрату, совместно с бундестагом, предоставлено право избирать членов федерального Конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия бундесрата. В случае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их берет на себя президент бундесрата. На рассмотрение бундесрата передаются все законопроекты, принятые бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель (примерно каждый второй законопроект, в т.ч. законодательные акты по бюджетным и налоговым вопросам, по
вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей, образования и культуры), должны получить одобрение этого органа.
Бундесрат обладает серьезными правами и в области управления Федерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степени контролировать правительство. Последнее, согласно ст.53 Конституции ФРГ, обязано информировать бундесрат о своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики.
Федеративное государственное устройство, по модели ФРГ, предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр и федерированные единицы взаимно контролируют и дополняют друг друга. В этом взаимозависимом процессе бундесрату отведена роль противовеса (своего рода контрвласти) по отношению к бундестагу и федеральному правительству и одновременно связующего звена между Федерацией и землями. Осуществление этих функций идет по следующим основным направлениям:
— через бундесрат земли напрямую представляют свои интересы перед Федерацией;
— посредством бундесрата земли участвуют в законодательном процессе Федерации в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственных компетенции;
— бундесрат обеспечивает землям трибуну для обмена политическим и управленческим опытом;
— участвуя в работе бундесрата, земельные политики берут на себя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым несут ответственность за дела всего государства.
Особое место среди политических институтов, обеспечивающих успешное функционирование германской федеративной системы, занимает т.н. согласительный комитет, созываемый по инициативе бундесрата, бундестага либо правительства страны для урегулирования противоречий между этими тремя конституционными органами. Состав комитета формируется за счет членов, делегируемых бундестагом и бундесратом (по 16 от каждой стороны). Примечательно, что во время работы в согласительном комитете члены бундестага и бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов (члены бундесрата освобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельных правительств), выступая в качестве независимых политиков.
Согласительные комитеты - относительно новый инструментарий германского законодательства и потому они нередко подвергаются критике. Их, в частности, обвиняют в том, что они пытаются играть роль "третьей ветви" высшей законодательной системы и, игнорируя волю компетентного парламентского большинства, выступать в качестве некоего "надпарламентского образования".
В 1951 г. Федеральное правительство заложило в свой регламент положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельных правительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных и финансовых вопросов Федераций и земель.
Среди других институтов “федерализма сотрудничества” можно назвать конференции президентов земельных парламентов, совещания премьер-министров различных земель, а также институтов земельных представительств в Бонне.
К важным элементам германского федеративного устройства относится и избирательная система страны, через которую проводятся интересы как Федераций в целом, так и конкретных земель. Конституцией ФРГ установлено, что выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными , равными и тайными. Выборы в бундестаг производятся на основе одного из вариантов пропорциональной системы – т.н. персонализованного пропорционального представительства, отражающего федеративный принцип построения государства: границы избирательных округов для голосования по партийным спискам соответствуют границам федеральных земель, что обеспечивает региональное представительство не только в бундесрате, но и в парламенте. Все остальные аспекты избирательной системы определяются землями и Федерацией самостоятельно, на основе соответствующих законов.
Существенные различия наблюдаются и в структуре, функциях и полномочиях органов, участвующих в законодательном процессе на уровне отдельных земель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Бавария является единственной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага и сената, представляющего социальные, экономические и культурные соединения.
Важное место в избирательной системе ФРГ отведено т.н. "пятипроцентной оговорке", согласно которой представительство в бундестаге, ландтагах и других выборных органах получают только те партии, которые набрали на выборах не менее 5% голосов избирателей. Но и этот порог вряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов.
В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усиление земельного начала в политической жизни страны. Считается, что данный процесс, получивший в политологической литературе название процесса рефедерализации объединенной Германии, был инициирован в декабре 1990 г. принятием т.н. "Мюнхенского заявления". В этом документе, подписанном премьер-министрами 16 федеральных земель, подчеркивалось значение федерализма для дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для разрешения проблем новых земель и преодоления сложностей, вызванных объединением государства, на немецкий федерализм возлагается обязанность "показать себя с лучшей стороны" (2, с. 69).
Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативные последствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать им принять разрушительные формы. Попытки такого рода партии провести соответствующие ее политическим установкам "преобразования" в рамках всей страны могут быть остановлены и скорректированы таким федеральным конституционным органом, как бундесрат. Земельные правительства на основе своих конституций также располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель.
Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти, взаимоотношений между Федерацией и землями, снятия противоречий между различными государственными институтами могут решаться исключительно конституционно-правовыми методами урегулирования. Эффективное взаимодействие федерации и земель обеспечивает целостность страны и стабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного прошлого с его жесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном, земельном и коммунальном уровнях право на активное участие в процессе принятия государственных решений на благо отдельного гражданина и всего общества.