Министерство общего и профессионального образования
Российской Федерации
Оренбургский Государственный Университет
Факультет заочный
Кафедра экологического и земельного права
контрольная РАБОТА
По земельному праву
тема: История правового регулирования земельных отношений в России
Выполнил: студент 1 курса группы 98 ЮР-2
Прищепо Ю.А.
Проверил: Криволапова Л.В.
2001 г.
Содержание
1. Земельная реформа 1861 г. и её правовое содержание
2. Столыпинская аграрная реформа 1906 г.
3. Земельные отношения накануне 1917 г.
4. Становление земельного права в годы Советской Власти
> Декрет о земле
> Социализация земли
> Первый земельный кодекс 1922 г.
> Образование Союза ССР и земельное законодательство
5. Земельная реформа в Российской Федерации и её правовое закрепление
> Начало реформы
> Первые правовые акты земельной реформы
> Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
1. Земельная реформа 1861 г. и её правовое содержание
Объем прав, предоставляемых аграрным производителям, на землю — это один из наглядных показателей отношения государственной политики к сельскому хозяйству. На кого и в какой степени возлагается основное бремя хозяйствования на земле, кто интересен государству как основной субъект использования сельскохозяйственных земель; какие меры принимаются по охране сельскохозяйственных земель — все эти вопросы приобретают специфическое качество в периоды аграрных реформ. К ним добавляется ряд новых политических аспектов. Государственный режим, влиятельные общественные круги, интересы которых так или иначе затрагивает земельная реформа, экономическая, международная ситуация, даже чисто субъективные условия появления лиц, способных возглавить преобразования, — все имеет значение для возникновения и хода реформ. Не последнее место здесь занимают и идеологические ориентации правящих кругов. На одном из этапов подготовки правовых основ проведения реформ существенное значение приобретают правовые и экономические теории, так как при их отсутствии или недостаточной разработанности идеи реформ, как это показывает практика, либо остаются нереализованными, либо реализуются в непредсказуемом направлении.
Все это можно отнести и к земельной политике российских властей в отношении аграрных реформ.
Начало серьезной работы по подготовке аграрной реформы середины XIX в. непосредственно связано с началом царствования Александра II (1855 г.).
Ситуация в стране, сложившаяся к моменту воцарения, была весьма тяжелой. Экономический кризис внутри страны из-за отсталости производства усугублялся падением международного авторитета, связанного с неудачами крымской войны. Россия теряла прежние позиции на международном сельскохозяйственном рынке. Сельскохозяйственное производство оставалось весьма отсталым, крепостной строй не оставлял больше надежд на его развитие. И страшным доказательством этого был рост крестьянских волнений.
Александр II принимает решение о проведении реформ, и, прежде всего
аграрной. Однако известному Манифесту 1861 г. предшествовала почти
пятилетняя работа по подготовке условий проведения преобразований и
основных документов. Сперва был образован Секретный комитет (1857 г.),
основной задачей которого был негласный сбор информации о состоянии
крестьян в это время. Вслед за этим в некоторых губерниях открывались свои
комитеты по обсуждению крестьянского вопроса (в том числе в Литве, в Санкт-
Петербурге и Нижнем Новгороде). В 1858 г. Главный комитет по крестьянскому
делу занял место Секретного, после чего работы по подготовке реформ стали
проводиться гласно.
Работа была поставлена таким образом, что сперва (еще Секретным комитетом) губерниям были разосланы вопросы, присланные ответы на которые легли в основу проекта проведения реформ. Специальная Комиссия Главного комитета была обязана изучать присылаемые из губерний ответы и предложения по реформе.
В 1958 г. специально для проведения окончательных законопроектных работ был создан особый орган, названный Редакционными комиссиями. Он состоял наполовину из представителей петербургских чиновников и наполовину из лиц, зарекомендовавших себя как специалисты в крестьянском, аграрном и иных вопросах, имеющих отношение к реформам. Таким образом, состав Редакционных комиссий был весьма разнообразным и авторитетным. Возглавил их Ростовцев.
Работа Редакционных комиссий на протяжении всего их действия была намеренно гласной. Сведения о работе публиковались и обсуждались в российской печати. Организатор работ, Ростовцев, видел в этом возможность привлечь к подготовке проектов как можно больше идей и мнений. При подготовке проекта реформ не обошлось и без столкновений различных концепций их проведения.
Крупное российское дворянство, владевшее большими земельными
территориями, в первую очередь было заинтересовано в проведении реформ с
наименьшими жертвами со своей стороны. Потеря земельных площадей в ходе
реформ была явно не в их интересах. Боялись они и усиления крестьянских
волнений. Поэтому крупнопоместное дворянство усиленно продвигало проект, на
основе которого крестьяне освобождались бы "лично", т. е. без земли.
Освобождение должно было проходить постепенно — от губернии к губернии.
Влияние консервативных кругов, в которые входили и крупные государственные чиновники, и представители известных в России дворянских фамилий, было очень велико. Более прогрессивному политическому блоку (в него вошли не менее влиятельные чиновники Петербурга, представители губерний и авторитетные общественные деятели) пришлось проявить немалое политическое умение, чтобы преодолеть это давление и не довести дело до государственного кризиса.
Сторонники более прогрессивных преобразований отстаивали необходимость освобождения крестьян одновременно по всей России и наделение их землей. В общем и целом, эта концепция реформ победила. Единственная уступка требованиям консерваторов заключалась в том, что крестьяне наделялись землей не бесплатно, а с обязанностью выплатить помещику (бывшему хозяину) выкупных платежей.
Что представляло из себя новое законодательство о крестьянах?
Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, Положение о выкупе и др.) декларировали отмену крепостной зависимости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но, как уже говорилось, использование земельных участков существенно ограничивалось обязательствами перед бывшими собственниками по их выкупу.
Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сложилось
мнение о надельном землепользовании как о разновидности долгосрочной аренды
— оброчном пользовании.
Субъектом земельных отношений в центральных губерниях России признавалась крестьянская земельная община. Внутри земельной общины крестьянской семье (крестьянскому двору) предоставлялось право пользования частью земельного надела общины — одной или несколькими полосами земли. Для того чтобы уравновесить права крестьянских дворов на надел, для общины было установлено право периодического "передела" земли — особой процедуры обмена земельных полос, как правило, одновременно всеми членами общины.
В иных (южных и прибалтийских) губерниях субъектом земельных отношений был признан крестьянский двор, именно он наделялся правами на надел.
Установленная разница в режиме крестьянского землевладения в центральных и окраинных частях России была обусловлена низким благосостоянием крестьян центральных губерний. При проведении реформ предполагалось, что в общине крестьянам будет проще наладить доходное хозяйство и справиться с выкупными платежами. Как показало дальнейшее развитие событий, это предположение оправдало себя не вполне.
Законы от 26 июля 1863 г. и от 24 ноября 1866 г. продолжили реформу тем, что уравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией.
Законодательство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) ограничивали права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.
18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия. Однако до реформы начала XX в. операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли.
Таким образом, начиная с 1861 г. крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству.
Однако еще долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в.
законодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском
землепользовании в том числе, носило достаточно специфических черт, чтобы
теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском земельном
праве, отличном от общих положений.
2. Столыпинская аграрная реформа 1906 г.
Для аграрной реформы этого периода было характерно то, что она проходила в условиях еще более мощного кризиса, охватившего практически все стороны политической и экономической жизни страны. И одной из наиболее серьезных оказалась ситуация в аграрной сфере.
Известно, что в проведении преобразований П. А. Столыпин опирался на
программу, разработанную ранее известным преобразователем С. Ю. Витте, но
отвергнутую в пользу иной программы подготовленной министром внутренних дел
В. К. Плеве. Разница между этими двумя программами была существенная. Если
про грамма Плеве предусматривала активное вмешательство государства в
сельское хозяйство, поддержку общины и крупного помещичьего землевладения,
то Витте предлагал делать ставку не на государственную поддержку прежней
структуры, развивать и поддерживать хозяйственную активность крестьян путем
установления частной собственности на землю и упразднения общинного строя.
Революция 1905 г. наглядно показала, насколько был прав Витте говоря о
необходимости применения более радикальных мер. Одна ко к этому времени С.
Ю. Витте был уже отстранен от государственных дел, и за проведение реформы
взялся П. А. Столыпин.
Основным, среди прочих, направлением реформы была реорганизация крестьянского хозяйства и изменение содержания прав крестьян на землю.
В это время не только расширились права крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Реформа, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественного права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности главы хозяйства.
Первым шагом реформ был запрет проведения переделов в общине и повсеместный переход от права общины на земельный надел к праву крестьянского двора на часть надела, закрепленную за ним последним переделом. Тем самым повсеместно был совершен переход к подворному землевладению, а община как субъект земельного права практически прекращала существование. Далее было дано предписание к постепенному переходу от чересполосного землевладения крестьян к так называемому отрубному, когда участок представлял собой не несколько полос, а единый земельный участок.
Вслед за этим на основании законодательства крестьянин — член общины получал право выхода из нее со своим земельным наделом для образования хутора.
Все эти преобразования требовали существенных финансовых затрат на проведение землеустроительных работ и строительство усадеб на хуторах. И, надо признать, реформа испытывала существенные финансовые трудности.
Реформой предусматривался строго добровольный порядок перехода к хуторскому землевладению. И, несмотря на многие трудности, к 1917 г. количество хуторских землевладений увеличивалось, однако сама реформа к этому времени не была завершена.
Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало владение землей, право использовать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для недвижимости, а также совершать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.
Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на получение выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ограничений носило в большинстве случаев политический характер и обусловливалось значительным влиянием консервативных кругов, состоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладанием в начале реформ идеологии общинного строя.
Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду земельный надел по согласованию с пользователем Община распоряжалась недрами, выпасами, лугами.
С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию общинного земледелия.
Основанием были предполагаемые экономические преимущества частного
хуторского сельскохозяйственного производства перед общинным. Следствием
этого было закрепление и распространение права частной (личной)
собственности на землю среди крестьян.
3. Земельные отношения накануне 1917 года
Указом от 4 марта 1906 г. была создана система землеустроительных комиссий, которые стали затем основными исполнителями столыпинского законодательства о землеустройстве. Этой же цели служил Закон о землеустройстве от 24 мая 1911 года.
Широко практиковалось в системе землеустроительных мероприятий переселение крестьян из густо населенных губерний Центральной России на казенные земли. Создавались опять-таки на переселенческих участках отрубные и хуторские хозяйства. С помощью переселения решалась также задача: отвлечь внимание крестьян от принудительного отчуждения соседних с ними помещичьих земель.
Столыпинская аграрная реформа наиболее полно проводилась до начала 1914 года, то есть до мировой войны. За эти годы правом выйти из общины воспользовалось примерно 10 — 15% крестьянских хозяйств. Нельзя сказать, что крестьянское население не понимало выгод, связанных с частной собственностью на землю. Но в деревне была значительная прослойка бедняков, для которых владение землей на праве собственности само по себе еще не давало возможности встать на ноги. Выделение крестьянских хозяйств на отруба и хутора требовало широкомасштабных землеустроительных работ, которые не поспевали за потоком ходатайств. Кроме того, при выделении из общин отдельных хозяйств вставал вопрос об усреднении качества земли в нарезаемых их участках по сравнению с качеством земли, остающейся в общественном владении. Этого не всегда можно было достигнуть при нарезке земли в одном месте без проведения мелиоративных работ. Наконец, выделяемые участки должны были быть обеспечены водой. Если на месте не было, требовалось устройство колодцев и прудов. Для этого нужны были время и средства.
Столыпинская реформа должна была растянуться, видимо, надолго. Мировая
война и последующие революции прервали ее ход. Однако ее опыт в новых
исторических условиях может быть поучительным и для настоящего времени,
поскольку нынешние члены колхозов и работники совхозов получили право
выделиться со своим земельным паем из состава этих крупных предприятий и
организовать либо индивидуальные (фермерские) хозяйства, либо ассоциации
индивидуальных хозяйств.
4. Становление земельного права в годы Советской Власти
Как известно из истории, большевики отстаивали национализацию земли, в
то время как меньшевики, левые эсеры — муниципализацию. Указанные партийные
установки нашли свое отражение в Декрете о земле, принятом Вторым съездом
Советов рабочих и солдатских делегатов на второй день после свершения
Октябрьской революции, т. е. 26 октября (8 ноября) 1917 г.
Декрет о земле
На основе Декрета о земле был уничтожен земельный строй дореволюционной
России и создан новый земельный строй России Была отменена частная
собственность на землю без вознаграждения крупных собственников.
Уничтожение частной собственности на землю фактически явилось
национализацией земли.
Правда, в самом Декрете термин "национализация земли" не содержится, тем не менее его положения законодательно закрепили именно национализацию земли. Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно и без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние и переходят в пользование всех трудящихся.
Раскрывая политико-юридическое содержание национализации земли, надо сказать, что национализация есть nepедача всей земли в собственность государства. Собственность означает право на ренту и определение государственной властью общих для всего государства правил владения и пользования землей. К таким общим правилам, безусловно, относится при национализации запрещение всякого посредничества, т. е. запрещение передачи земли субарендаторам, запрещение уступки земли тому, кто не является сам хозяином.
Юридическим выражением национализации земли явилось право исключительной собственности государства на землю — запрещались какие-либо сделки с землей: купля-продажа, аренда, залог.
Декрет о земле ввел принцип трудового землепользования определил
принципы и формы владения и пользования землей Земельные участки с
высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства.
Основная масса земель передавалась на основе уравнительного
землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-трудовым нормам
и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей
наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом
вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался Формы
пользования землей допускались различные, в зависимости от желания граждан
отдельных селений и поселков: подворные, хуторские, общинные, артельные.
Таким образом, Декрет о земле предусмотрел различные формы землепользования — государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие укрепились и в конечном счете стали преобладающими и основными. Установление национализации земли привело к возникновению и последующему развитию земельного законодательства.
Положения Декрета о земле вскоре были включены в Декларацию прав
трудящегося и эксплуатируемого народа, которая вошла затем в первую
Конституцию РСФСР.
III Всероссийский съезд Советов 18 января 1918 г. принял основные
положения Декрета о социализации земли. Съезд поручил ВЦИК доработать и
утвердить весь Декрет в целом. Под влиянием большевиков проект Декрета был
существенно исправлен, а ряд положений принципиально изменен. 9 февраля
1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли.
Социализация земли
Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа.
В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам.
Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли.
В 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Это Положение неразрывно связало мероприятия по землеустройству и переустройству сельского хозяйства. В Положении обосновывалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к землепользованию совхозов, сельскохозяйственных коммун, артелей, товариществ по общественной обработке земли. Положением предусматривались всякого рода преимущества и создавались благоприятные условия для развития коллективных форм землепользования. Содержались требования рационального использования сельскохозяйственных земель, охраны земли от истощения, строительства оросительных и осушительных сооружений, насаждения защитных лесов, укрепления песков и т. д.
Вместе с тем Положение регламентировало и единоличное землепользование трудовых хозяйств.
Положение впервые ввело понятие единого государственного земельного
фонда, который находится в непосредственном заведовании и распоряжении
соответствующих органов государственной власти и управления (ст. 1 и 2).
Составные части единого государственного земельного фонда хотя и не
перечислялись, но упоминались такие категории земель, как земли
сельскохозяйственного назначения; земли, занятые промышленными
предприятиями, транспортом, курортами; городские и поселковые земли.
Положение определило цели и задачи землеустройства, круг землеустроительных действий, очередность и порядок составления и исполнения государственных записей и учета землепользования.
Первый Земельный кодекс РСФСР 1922 г.
В первый же год после Октябрьской революции были предприняты попытки кодификации земельного законодательства. В начале 1918 г. Наркомземом был разработан проект Земельного кодекса РСФСР. Проект включал основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В нем предусматривалось закрепление права государственной собственности на землю, впервые давалось определение единого государственного земельного фонда, указывались формы и виды землепользования. Особое внимание уделялось землепользованию совхозов и коллективных хозяйств. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта. Подробно говори лось о землеустройстве, рассмотрении земельных споров.
На III Всероссийском съезде Советов в декабре 1920 г. говори лось о необходимости перехода к практическим мерам помощи крестьянскому единоличному хозяйству. IX Всероссийский съезд
Советов (декабрь 1921 г.) поручил Наркомзему пересмотреть действующее земельное законодательство в целях полного согласования его с основами новой экономической политики и превращения его в стройный, ясный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле.
В целях упорядочения и создания устойчивого трудового единоличного хозяйства третья сессия ВЦИК девятого созыва в мае 1922 г. приняла Закон "О трудовом землепользовании" и постановление "По вопросу о кодексе земельных законов".
Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922 г. утвердила ЗК
РСФСР, который вступил в действие 1 декабря 1922 г. Вскоре земельные
кодексы были приняты (в основном на базе ЗК РСФСР) и в других союзных
республиках созданного в 1922 г. Союза ССР.
ЗК РСФСР собрал воедино и кодифицировал все действовавшее и не противоречившее новым условиям и новой политике законодательство. При этом были отменены законодательные акты, либо вошедшие в Кодекс, либо устаревшие.
Кодексом довольно подробно регулировалось землепользование совхозов, сельскохозяйственных артелей и коммун, товариществ по общественной обработке земли. Другая его задача заключалась в правовом регулировании землепользования единоличных крестьянских хозяйств, в обеспечении устойчивости их землепользования, которое, как и все другие виды землепользования, считалось производным от права исключительной государственной собственности на землю. Большое внимание в Кодексе уделено правовому положению земельного общества, а также крестьянского двора.
ЗК РСФСР 1922 г. допускал в виде исключения трудовую аренду и вспомогательный наемный труд.
Образование Союза ССР и земельное законодательство
С образованием Союза ССР земельное законодательство стало совершенствоваться не только как республиканское, но и как общесоюзное.
Первая Конституция СССР, 1924 г., закрепив право исключительной государственной собственности на землю, отнесла к ведению Союза ССР установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР.
15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства, которые урегулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, земель специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров и т. д.
Дальнейшее развитие союзного и республиканского земельного законодательства пошло по линии совершенствования сложившихся в результате национализации земли основных земельно-правовых институтов: права исключительной государственной собственности, права землепользования и его различных видов, правового режима различных категорий земель, землеустройства и др.
В результате коллективизации землепользование колхозов и совхозов стало основным и потребовало дальнейшего совершенствования, упорядочения и охраны от каких бы то ни было нарушений.
Принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденный СНК
СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной
артели исходил из незыблемости национализации земли. Земля согласно
Примерному уставу как общенародное достояние передается колхозам в
бесплатное и бессрочное пользование, навечно. Этот принцип был закреплен
затем в ст. 8 Конституции СССР 1936 г. и стал, таким образом,
конституционным принципом. Принцип бесплатности пользования землей был
распространен на все сельскохозяйственные земли, а также на все виды
пользования землей и лесами, сенокошение, пастьбу скота и др.
В этот период принимались нормативные акты об устойчивости колхозного и совхозного землепользования.
13 декабря 1968 г. в Союзе ССР было кодифицировано земельное
законодательство — были приняты Основы земельного законодательства Союза
ССР и союзных республик.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г.
Верховным Советом РСФСР 22 октября 1970 г. в полном соответствии с
Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик был
принят новый ЗК РСФСР. Одновременно в 1970—1971 гг. земельные кодексы были
приняты во всех союзных республиках. Во всех кодексах были полностью
воспроизведены Основы законодательства. Вместе с тем в них были отражены
национальные, местные условия и особенности регулирования земельных
отношений.
Земельным законодательством был закреплен принцип бесплатности землепользования. В качестве землепользователей выступали колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные предприятия, организации, учреждения; промышленные, транспортные и другие несельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения; граждане СССР. Земельные участки предоставлялись исполкомами местных Советов народных депутатов, Советами Министров союзных и автономных республик в соответствии с их компетенцией; по решению этих органов земельные участки могли быть изъяты в установленных случаях у землепользователей.
5. Земельная реформа в РФ и её правовое закрепление
В 1990 г. в Российской Федерации началось осуществление земельной реформы. Следует различать два этапа: 1-й этап, когда она развивалась на основе ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., и 2-й этап, когда была принята на референдуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция.
Начало реформы Реформа осуществляется, во-первых, на основе специальных земельно-правовых актов; во-вторых, на основе развития общего законодательства: о приватизации; о собственности; о предприятиях и предпринимательской деятельности; о банках; о налоговой системе; об акционерных обществах; об антимонопольной деятельности; о банкротстве; об инвестиционной деятельности; о залоге. В-третьих, поскольку земельная реформа неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой, то земельно-правовые нормы находят свое место и в аграрно-правовых актах.
Цели и задачи земельной реформы были сформулированы в правовых же актах о земельной реформе.
В соответствии с законодательством земельная реформа — это коренное
изменение того земельного строя, который существовал до 1990 г. в бывшем
Союзе ССР и России. Он основывался на исключительной собственности
государства на землю, возникшей в результате национализации земли в 1917 г.
Цель и суть земельной реформы заключались в следующих основных
направлениях:
— переход от национализации земли к ее денационализации
(разгосударствлению);
— приватизация земель;
— децентрализация права собственности на землю. В результате возникла
множественность форм права собственности на землю:
— частная (индивидуальная, общая долевая и общая совместная — физических и
юридических лиц);
— государственная, которая подразделяется на федеральную собственность и
собственность субъектов Федерации;
— муниципальная;
— иные формы права собственности.
Кроме того, возникли или развиваются другие формы права на землю. Это — право пожизненного наследуемого владения землей; право пользования; право аренды.
Но земельная реформа не самоцель. Она должна была привести и к множественности форм хозяйствования, и к подъему сельского хозяйства.
На основе данной множественности форм собственности и других прав на
землю появились и развиваются различные организационно-правовые формы
сельскохозяйственных и агропромышленных предприятий:
— государственные;
— кооперативные;
— муниципальные;
— частные — индивидуальные, юридических и физических лиц, крестьянские
(фермерские) хозяйства, акционерные общества, товарищества, хозяйственные
общества и др.
Указанные субъекты новых аграрных отношений одновременно являются и субъектами новых земельных отношений.
Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 9) провозгласила, что в
России закреплены частная, государственная, муниципальная и иные формы
собственности на землю. Статья 36 специально посвящена праву частной
собственности на землю граждан: они вправе самостоятельно или вместе с
другими владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными
участками по своему усмотрению, не причиняя при этом вреда другим лицам, и
соблюдать требования экологического законодательства. Право частной
собственности устанавливается федеральным законом.
Первые правовые акты земельной реформы были принять еще бывшим Союзом
ССР. Верховный Совет СССР в апреле 1990 г принял Основы законодательства о
земле. Однако в те времена шла острейшая дискуссия: нужно или не нужно
вводить частную собственность на землю.
Основы законодательства о земле не ввели право частной собственности на
землю. Но Основы ввели новшество — пожизненное наследуемое владение землей.
Это еще не право собственности на землю, но уже одно правомочие как
собственника: Основы закрепили передачу земельного участка по наследству.
Основы ввели еще одно право на землю — право аренды земли
22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе". В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, причем индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной. У хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земель ной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов
Это было сделано на основе ст. 12 бывшей Конституции РСФСР 1978 г., в которую в 1990 г. были внесены изменения и было предусмотрено право частной собственности граждан на землю. Но это право было очень ограниченным, неполным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т. д.) в течение 10 лет, т. е. был установлен общий 10-летний мораторий на распоряжение землей.
Было предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем.
Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
В 1990—1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса. 25 апреля
1991 г. он был принят. Это — основной земельный законодательный акт, в
котором урегулированы, по существу, все земельные общественные отношения
нового земельного строя
Но Кодекс не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установлен
10-летний мораторий на продажу (передачу) земельных участков. Свободно
разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот,
гражданами у государства.
Серьезнейшей новизной и революционным завоеванием ЗК РСФСР явилось установление судебного разрешения всех земельных споров. Раньше они рассматривались только в административном порядке (до этого суды рассматривали лишь один спор — о пользовании земельным участком его собственниками в городе).
Президент Российской Федерации решил регулировать ход реформы своими
Указами. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации принял Указ "О
неотложных мерах по осуществлению земельной реформы". Указ установил
продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов
своих земельных долей:
— при выходе на пенсию (по старости или инвалидности);
— при переселении в другую местность;
— при передаче в собственность по наследованию;
— при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую
промышленность.
Колхозники, работники совхозов получили право продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.
Таким образом, права указанных граждан на продажу земельных участков были расширены по сравнению с Конституцией и ЗК РСФСР.
Из названных положений Указа исходило и постановление Правительства
Российской Федерации от 29 декабря 1991 года о реорганизации колхозов и
совхозов, в котором предписывалось колхозам и совхозам перерегистрироваться
в новые формы хозяйствования (АО, товарищества, кооперативы и др.). Это
противоречило Конституции и ЗК РСФСР, но Конституционный Суд не
отреагировал на это. Реформа продолжилась.
Законодательными актами Верховного Совета Российской Федерации регулировались и регулируются плата за землю (Закон от 11 октября 1991 г. с дополнениями и изменениями); залог земли (Закон от 29 мая 1992 г.) и ряд других. Признано необходимым принять закон об ипотеке. Но пока он не принят.
Законодательный орган — Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение