Реферат по дисциплине
«Правовые основы местного
самоуправления».
ТЕМА:
«Нормативно-правовые основы системы местного самоуправления России».
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2003
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение….................................................................
...........................3
1. Понятие правовой основы
……......................................................4
2. Международные правовые акты………………………………….6
3. Нормативно-правовые акты федерального уровня………………7
3.1. . Нормы конституции РФ о местном самоуправлении…………………..8
3.2. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые
акты……………………………………………………………….......11
4. Нормативные правовые акты субъектов РФ………....................14
5. Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного
самоуправления.....................................……….................17
Заключение
……..........................................................................
..….22
Список использованной литературы ...…………………………….23
ВВЕДЕНИЕ.
Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует
в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы
страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов
и решений.
Российское государство объективно заинтересовано в развитии института
местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим
звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного
самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной
целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных
напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Местное самоуправление –это реальный механизм реализации широкого круга
наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных
потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов
власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом
определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование
местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без
детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов
общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного
значения необходима детальная правовая регламентация общественных
отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В
российском законодательстве существует отдельная отрасль права -
Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность
правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения,
возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством
норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и
иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного
самоуправления: решение населением муниципальных образований
непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления,
вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного
самоуправления[1].
Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных
органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В
частности оно регулирует:
- выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
- управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
- осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
- реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно- правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:
. Международные;
. Федеральные;
. Региональные;
. Местные.
В данной работе детально рассмотрены каждый из этих уровней и
представлены основные нормативно-правовые акты каждого из них.
1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой
взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм,
регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и
его предназначения, как института, в общей системе управления[2].
Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических
норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе
организации и деятельности местного самоуправления.[3]
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет
следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на
четыре группы.
Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты, среди
которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном
самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля
1996г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998г., а на территории
России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.
Вторая группа документов – это нормативно-правовые акты федерального
значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового
регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого
уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154
от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»,
Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы,
затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской
Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации,
постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют
отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного
самоуправления.
Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные
правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных
лиц субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в
системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на
местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и
исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного
самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о
бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов
местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью
являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу
местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе
на законы и подзаконные акты.
Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным
актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если
подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части
противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации,
законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской
Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы
субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней
органов государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации,
иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской
Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в
субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации
не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным
законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом
Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что
при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с
Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих
отношения в системе местного самоуправления является одним из главных
условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и
развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном
самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно
действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»[4] местное самоуправление
осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами
субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах,
положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих
принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и
указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе
местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные и
содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например - Федеральный Закон № 154 от
28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»; Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон
№ 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного
самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в
ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не
имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации № 21118-1 от
27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Закон
РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР»; Закон Российской Федерации 2395-1 от 21.02.92 г. «О
недрах»; Закон Российской Федерации № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об
образовании» и другие, а так же налоговый и бюджетный кодексы.
2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.
Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального
законодательства стран – членов Совета Европы, к которым теперь относится и
Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность
органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного самоуправления. Это определение
полностью соответствует тексту Статьи 3: «Понятие местного
самоуправления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.
Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии и
децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на
этой основе. Поскольку местное самоуправление – одна из основ любого
демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы
построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.
Хартия является документом, достаточно полно излагающим понятие и
принципы местного самоуправления, и направлена на защиту прав местных
органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы
местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в
принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.
Этот документ обязывает все стороны (государства) подписавшие его
применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую,
административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в
условиях децентрализации власти.
В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она базируется:
органы местного самоуправления составляют одну из основ любого
демократического строя; граждане имеют право участвовать в управлении
государственными делами непосредственно на местном уровне; государство
должно наделить органы местного самоуправления реальной властью и дать им
широкую автономию в решении вопросов своей компетенции.
Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного
самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны.
В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются
свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия
местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и
исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность
определения своей внутренней административной структуры.
Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать
свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть
только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным
самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми
средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за
счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно
Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного
самоуправления, имеют право сотрудничать с другими подобными органами
других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита.
Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления
27 декабря 1996 года.[5]
Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания
государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена
Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия
вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением
трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты,
документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может
денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее
вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному
Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая
денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии,
что их число никогда не будет меньше четырех.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
УРОВНЯ.
К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ
(1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства,
Конституционного Суда РФ и другие.
3.1. НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Безусловно, что важнейшим документом федерального значения,
регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной
закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая всенародным
голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ
местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации.
Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов
государственной власти и является самостоятельным в пределах своих
полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в
соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации
и ее субъектов.
Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному
самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного
самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума,
выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного
самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и
иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению
муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального
образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции
РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы,
осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного
значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные
государственные полномочия с передачей необходимых материальных и
финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией
остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению
гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных
Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию
дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной
власти[6].
Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы
конституционного строя Российской Федерации.
Это придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в
обществе.
Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие
муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая
статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в
муниципальной собственности.
Логическая последовательность и предназначение этих норм свидетельствуют
о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является
муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы.
Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в
муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.
Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, придавая особую
важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление. Далее статья 12
устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе
общества. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15
части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет
условия деятельности местного самоуправления.
Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой
Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в
Российской Федерации.
Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции
Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.
Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы
человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем
самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным
самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и
деятельностью местного самоуправления — с другой. При этом основу
самоуправления составляет человек, его права и свободы.
Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами
Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает,
что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного,
прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть
избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного
голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные
органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления.
Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого
волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через
создаваемые ими органы местного самоуправления.
Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент открытости
деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной
статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содержание и
предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих
главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие
понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы
действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.
Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1
Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного
значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и
распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в
первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи
называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление.
Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также
выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне
Конституции Российской Федерации определен механизм местного
самоуправления.
Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного
самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного
самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма,
обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение
допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской
Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных
полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых
зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья
закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное
управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и
исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой
подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную
экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.
Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расширяет сферу
деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть
наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что
местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать
также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему
содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении,
согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ей под свою
ответственность и в интересах местного населения.
Для осуществления государственных полномочий органам местного
самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.
Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного
самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в
Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на
компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав
местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами.
Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном
самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это
означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты
федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие
нормативные правовые акты.
Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н»,
которая относит вопрос об установлении общих принципов организации местного
самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской
Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила
систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все
остальные нормативные правовые акты.
При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:
1) разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;
2) определяющие предназначение местного самоуправления;
3) закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;
4) устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;
5) закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;
6) устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;
7) устанавливающие гарантии местного самоуправления;
8) устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.
Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных
нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской
Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления.
3.2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ
И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской
Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления,
является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и
дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.
В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления,
обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как
основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на
осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области
местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении
муниципального образования.[7]
В законодательных основах местного самоуправления закреплена
приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над
законодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия
первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе
муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его
разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы
местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ
муниципального образования[8].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного
самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти и осуществление органами
государственной власти или государственными должностным лицами местного
самоуправления не допускается.
Структура органов должна определяться населением муниципального
образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из
депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и
основные функции представительных органов. Глава муниципального образования
может быть избран как представительным органом из своего состава, так и
непосредственно населением данной территории. Статус депутата
муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и
должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые
акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы
волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные
выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного
самоуправления.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно
регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В
нем определены понятия экономической основы местного самоуправления,
муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной
собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и
организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе
раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет,
источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного
самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные
местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем
закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых
расходов местных бюджетов.
Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", с одной стороны, гарантируется организационная,
финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная
защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены
ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и
контроль за их деятельностью.
04.08.2001 г. был принят Федеральный закон № 107 от "О внесении изменений
и дополнений в ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения в основном направлены
на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а
именно:
- предусмотрены случаи, когда представительный орган местной власти или глава муниципального образования принимают нормативные акты, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, нормативным актам субъектов РФ и Уставу муниципального образования;
- предусмотрена процедура отмены этих незаконных нормативных актов;
- принятие соответствующих мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после решения суда в установленные сроки, вплоть до отрешения главы муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного органа местного самоуправления.
Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Российской
Федерации нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки
местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства
Российской Федерации от 27 декабря 1995 года. Программа предполагала
постепенный переход от централизованного государственного управления к
децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям
полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания
условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных
задач этого документа являлась разработка правовых основ деятельности
местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и
дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и
налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле,
разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования
и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной
собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются
вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального
здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации[9].
Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об
утверждении Основных положений государственной политики в области развития
местного самоуправления в РФ», который призван разработать дальнейшие
необходимые шаги для развития системы местного самоуправления.
Одним из важнейших актов федерального уровня является Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ» от 19.09.1997г., который существенно расширил и усилил эти
гарантии граждан по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу
этого закона принцип выборности органов местного самоуправления получил
более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий
избирательных прав граждан.
Не менее важным является Федеральный закон «Об основах муниципальной
службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены порядок финансирования,
а так же статус муниципальной службы и муниципального служащего, как
разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие
гарантии муниципальным служащим.[10]
Остается неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправления -
источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральной проблемой в
этой сфере выступает решение о доходных источниках местного самоуправления:
или эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной
власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на
деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут,
наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные
(рентные платежи).
В первом случае муниципальный уровень управления останется местным
уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то,
что этот уровень станет уровнем местного самоуправления, т.е. уровнем, на
котором граждане реально осуществляют (в рамках законодательства)
принадлежащую им власть по решению вопросов местного значения под свою
ответственность.
Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации” от 29.09.1997г., при всех его слабостях, является
несомненным фактом позитивного движения во втором направлении. Но без
закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления в
Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, вряд ли можно
рассчитывать на реальное их осуществление.
Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная
неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую
деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного
самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на
территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского
права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам
(оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги),
или, наконец, это с