ВВЕДЕНИЕ.
В последнее время с телеэкранов и со страниц печатных изданий все чаще
звучит термин «разделение властей». Очень многие журналисты (да и не
только они) говорят о том, что данный принцип в России реализуется
недостаточно, о том, что Президент РФ наделен слишком большими полномочиями
(так например, профессор, д. ю. н. М.Н. Марченко пишет: «Являясь Верховным
Главнокомандующим вооруженными силами России, Президент подчиняет себе
непосредственно так называемые силовые структуры (армию, милицию и др.),
зачастую вмешивается в повседневную деятельность правительства. Сочетание
полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы
Правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках
огромную, поистине «супепрезидентскую» власть»[1]). Судебная власть часто
не выполняет свою главную задачу – вершить беспристрастное правосудие.
Иногда высказываются мнения о том, что Правительство РФ реализует свои
функции не в достаточной степени. Конечно, проблемы существуют во всех трех
ветвях государственной власти, но при этом нужно помнить о том, что принцип
разделения властей – это одна из основных черт правового государства (каким
провозглашается и Россия в статье 1 Конституции РФ) и он «способствует
«рассредоточенности» государственной власти между различными властными
звеньями, структурами. Это предупреждает ее концентрацию в какой – либо
одной структуре, не позволяет превратить ее в авторитарную и тоталитарную
власть»[2]. И поэтому все – таки придется придерживаться данного принципа и
устранять недоработки, если мы хотим дальнейшего развития России как
истинно правового государства, с четко определенной системой эффективной
государственной власти. Именно поэтому очень важно, что принцип разделения
властей закреплен в тексте Конституции РФ (ст. 10) и, следовательно, он не
может быть сиюминутно «упразднен» различными силами, желающими возврата к
тоталитарной форме правления, даже если они случайно придут к власти, ведь
для этого им придется принимать новую конституцию (т.к. Глава первая, в
которой находится этот принцип, может быть пересмотрена только в
соответствии со ст. 135 Конституции 1993 года).
Вообще, «Разделение властей», т.е. теория о соотношении властей в государстве, впервые выдвинутая Дж. Локком и затем развитая Ш. Монтескье. связана со школой естественного права и сыграла прогрессивную роль в борьбе против абсолютизма. Предполагается, что для правильного функционирования государства в нем должны существовать независимые друг от друга власти: законодательная, исполнительная, судебная. В настоящее время по принципу разделения властей построены конституции многих государств.
Зарождение института разделения властей.
Институт разделения властей, как и институт самого права стал зарождаться еще с древнейших времен. Если не учитывать общество при военной демократии, то уже и в Афинской и в Римской республиках граждане стремились не допустить концентрации власти в одних руках.
Так в Греции существовало несколько политических институтов, которые не должны были позволить сосредоточения власти в одних руках. Таким образом, после реформ Солона, Клисфена, Эфиальта и Перикла в стране образовались следующие взаимодействующие друг с другом органы. Народное собрание, обладающее законодательной инициативой. За ним следил суд Гелиэя, который к тому же обладал правом толкования законов. Исполнительную власть делили совет 500 и две коллегии — стратегов и архонотов. Контроль за всеми органами власти осуществляло так называемое особое народное собрание, которое собиралось раз в месяц и занималось проверкой деятельности властей и была ли эта деятельность правильной.
В Римской республике положение было очень схоже с Афинской. Главным
государственным органом в Риме были сенат, обладающий правом толковать
законы, а также накладывать вето на некоторые решения народного собрания.
Ко всему прочему из числа сенаторов выбирались народным собранием лица,
которые должны были занимать государственные должности (консулы, преторы,
наместники, эдилы и т.д.). Не будучи судебным органом, сенат мог назначать
судебные коллегии и давать указания о производстве расследования. Второй по
значимости государственный орган в Римской республике — это народное
собрание. Перед народным собранием отвечали все государственные служащие
(кроме диктаторов). Народные собрания избирали коллегии, которые
осуществляли правительственную власть. Народное собрание обладало правом
принятия законов. Особое положение занимали плебейские (народные) трибуны.
Они имели право запрещать исполнение любых приказов (за исключением
приказов диктаторов). Они могли налагать вето на постановления сената.
Помимо того, трибун был наделен правом арестовывать любое лицо и подвергать
его публичному допросу. Судебные функции в Риме были возложены на восьмерых
преторов, избираемых сенатом. Помимо трибун каждые пять лет из бывших
консулов избирались два цензора сроком на 18 месяцев. Они занимались
проверкой списка сената и исключали из него недостойных.
В средние века роль противовеса неограниченной власти монарха частично
выполняла церковь. Будучи духовным учреждением церковь нередко вмешивалась
в светские дела. Клятвы, обязательства, обещания, которые монарх давал на
кресте нередко обязывали его к обязательному выполнению их. И как бы там
ни было, принимая какое либо решение, монарх должен был обращать внимание
на церковные правила. Так же церковные нормы нередко регулировали отношения
и в обыденной жизни. Церковные труды являлись одно время источником права
(а в мусульманских странах это чуть ли не единственный источник права и по
сей день). Ко всему прочему в некоторых странах главы церквей обладали
правом печалования (отмена смертного приговора, утвержденного государем).
Позже, конечно, церковь утратила свое значение, но в определенное время
развития истории влияние церкви и церковных догм было велико.
Помимо церкви ограничить власть правителя пытались и его подданные того
или иного государства. В результате таких попыток в Англии, а позже и во
Франции появились сословно-представительные институты. (В Англии —
парламент; во Франции — генеральные штаты).
Как в Англии, так и во Франции главной целью парламента (во Франции генеральных штатов) первоначально было взятие под свой контроль распоряжение финансами. Единственное же, что смогли получить они первоначально, это контроль за налогами. Таким образом, они могли всего лишь одобрять новые налоги, либо не одобрять. Но в последствие из этого права вырос полноценный законодательный орган.
В полной мере принцип разделения властей был впервые реализован в
Соединенных Штатах Америки, после принятия конституции 1787 года.
Так впервые за всю историю человечества теория разделения властей, которая долгое время развивалась в Европе, была осуществлена на другом континенте. В так называемом «Новом свете» появилось «новое» по своей сути государство.
Сама теория разделения властей зародилась во Франции в середине
18 века и была связана, прежде всего, с борьбой крепнувшей буржуазии против
феодального абсолютизма, борьбой с системой, тормозившей развитие общества
и государства. Появление новой концепции было связано с именем Шарля Луи
Монтескье (1689 – 1755), человека, известного не только в качестве
прогрессивного теоретика, но и как опытного практика государственно-
правовой деятельности, понимающего проблемы неэффективного функционирования
государственных органов (Монтескье занимал видное положение президента
Бордоского парламента - судебного учреждения ). В своей фундаментальной
работе «О духе законов» (1748г) Монтескье изложил результаты длительного
исследования политико-правовых установлений нескольких государств, придя к
выводу, что «свобода возможна при любой форме правления, если в государстве
господствует право, гарантированное от нарушений законности посредством
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые
взаимно сдерживают друг друга»[3]. Как видно, цель теории - создание
безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение
политических свобод.
Теория разделения властей возникла не на пустом месте, она явилась
логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17
веке в Англии, теория разделения властей стала частью начинавшей
формироваться теории правового государства. Вообще, принцип разделения
властей имеет очень важное значение для правового государства, так как
«реализация этого принципа выступает одним из конституционно-организованных
проявлений политического плюрализма в государственной сфере, способного
обеспечить столь необходимое для цивилизованного гражданского общества
правление правового закона и непредвзятое правосудие»[4].
Основные положения теории разделения властей (по Монтескье).
Во-первых, существует три рода власти: законодательная, исполнительная
и судебная, которые должны быть распределены между разными государственными
органами. Если же в руках одного органа сконцентрируется власть, различная
по своему содержанию, то появится возможность для злоупотребления этой
властью, а, следовательно, свободы граждан будут нарушаться. Каждая ветвь
власти предназначена для осуществления определенных функций государства.
Основное назначение законодательной власти – «выявить право и
сформулировать его в виде положительных законов, обязательных для всех
граждан...»[5]. «Исполнительная власть в свободном государстве
предназначена для исполнения законов, устанавливаемых законодательной
властью»[6]. «Задача судей в том, чтобы решения и приговоры всегда были
лишь точным применением закона. Судебная власть карает преступления и
разрешает столкновения частных лиц.»[7].Однако, «хотя органы власти
действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об
относительной их самостоятельности и одновременном тесном взаимодействии
друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий»[8].
Во-вторых, должна действовать система сдержек и противовесов, дабы
власти контролировали действия друг друга. "Взаимовлияние законодательной и
исполнительной властей гарантирует реальность права, которое, в конечном
счете отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных
социальных слоев и сил... За нарушение законов министры могут быть
привлечены законодательным собранием к ответственности. В свою очередь,
исполнительная власть в лице государя сдерживает от произвола
законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения
законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает
собрание.... Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразный и
эффективный механизм «сдержек и противовесов», чем тот, который мы видим в
трудах Ш. Монтескье, однако уже в его работах были заложены основные
принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы
государственной власти (что видно из приведенных цитат). В наше время, как
правило, «законодательная власть ограничивается референдумом, президентским
правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничением является
двухпалатное построение Парламента». «Исполнительная власть ограничена
ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею
нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между
Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная
власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение
воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всей судебной
системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных
судов, мировых судей.»[9].
Но в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится
идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет доминирующую
роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по своей
природе, а судебную - вообще полувластью. Думается , все это было не столь
актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее положение
теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять
интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет
интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного
собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) -
аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким образом, мы
видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии
(слившейся тогда с народом ) и приверженцев абсолютизма.
Позднее теория разделения властей получила сильное практическое и
теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо.
В отличие от Монтескье, Руссо считал, что «законодательная, исполнительная
и судебная власти - особые проявления единой власти народа»[10]. После
этого «тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом
следует отметить, что речь идет не только о власти определенной социальной
общности, даже если это компромисс различных классов, совместно
осуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом,
но и об известной степени организационного единства: все органы государства
проводят, в конечном счете, общую политическую линию, определяемую
носителем реальной власти, и, как правило, строятся по
вертикали.»[11].Точка зрения Руссо отвечала требованиям времени и
обосновывала революционные процессы во Франции конца 18 века; если
Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывал необходимость
борьбы с феодализмом. Как взгляды Монтескье, так и взгляды Руссо нашли свое
наиболее полное и последовательное отражение в Конституции США 1787 года.
Преамбула к этому документу гласит: «Мы, народ Соединенных Штатов...»[12],
отражая тем самым то, что народ является единственным источником власти.
Наряду с утверждением единства источника власти, в Конституции США
проводится очень четкое организационно-правовое разделение властей. Также в
этом документе нашла свое отражение система «сдержек и противовесов»: были
предусмотрены и процедура импичмента, и отлагательное вето президента, и
многие другие институты, которые являются составной частью современного
права. Джеймс Медисон - четвертый президент США, игравший, по – видимому,
значительную роль в создании Конституции, утверждал: «Концентрацию всей
власти - законодательной, исполнительной и юридической - в одних руках…
можно с полным правом считать определением тирании»[13].
Теория разделения властей в российской истории и правовой науке.
Итак, после исследования генезиса теории разделения властей возникает ряд вопросов о применении данной концепции в истории российского государства, об отношении деятелей российской государственно-правовой науки к теории разделения властей.
Принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения
вопроса о демократическом обустройстве общества Российского государства. В
этих условиях чрезвычайно знать, в чем значимость его для сегодняшней
Росси, как он реализуется и почему его сохранение и реализация — одна из
важнейших предпосылок продвижения Росси по пути демократии.
Нередко в объяснении трудностей, с которыми сталкиваются реформы в
России, приводятся ссылки на отсутствие у страны демократических традиций,
особенности ее исторического развития. В противовес этому порой указывают
на то, что зачатки демократической организации власти были известны еще в
Древней Руси. В частности, договоры, которые заключались отдельными
городами с княжескими дружинами, как бы содержали в себе элементы
разделения властей. Возможно, такие проявления ограничения княжеской власти
действительно имели место. Им можно найти подтверждение и в стародавних
летописях, и в некоторых других источниках. К сожалению, эти начинания не
получили последующего развития. Княжеская междоусобица и вражда не
способствовали к каким бы то ни было устремлениям к демократическому
правлению. В еще большей мере не оставляло для этого возможностей татаро-
монгольское иго. Объединение русских земель и последующего создания
централизованного Русского государства происходило в условиях, требовавших
максимальной концентрации власти. Утверждение русского самодержавия, даже
если оно и было необходимым историческим этапом, также исключило
возможность разделения властей.
В период смуты и после нее Россия могла пойти по пути конституционной монархии, но народ так устал от постоянно сменяющихся государей, что ему уже было все равно кто и на каких условиях возьмет власть в свои руки.
Сейчас немало авторов, которые считают, сто Александр II, не погибни от
рук народовольцев, возможно, даровал бы стране конституционное правление.
Возможно, а возможно и нет. Отнюдь не стал конституционным монархом и
Николай I. Подписав знаменитый указ «Об усовершенствование государственного
порядка», он действительно даровал некоторые свободы. Он объявил о создании
Государственной Думы, наделенной ограниченными законодательными
полномочиями. Но надежды, естественно, не оправдались. Не один закон не мог
вступить в силу без высочайшего одобрения. Да и само существование Думы
зависело от царского усмотрения или, точнее, произвола.
В феврале 1917 года монархия пала. 1 сентября 1917 года состоялось
официальное провозглашение России республикой. Специальная комиссия при
юридическом совещании Временного правительства начала подготавливать проект
республиканской Конституции. Видимо, в ней впервые мог найти отражение
принцип разделения властей. Но в 1917 году к власти пришли большевики, и
начался другой период нашей истории, на который следует обратить внимание в
связи с исследованием разделения властей в нашей стране - это советский
период. С установлением советской власти надежды сторонников теории
разделения властей на скорое ее воплощение в России стали менее оправданы.
Сначала была провозглашена диктатура пролетариата, что прямо противоречило
идее разделения властей, позже в социалистической доктрине все более
укреплялся принцип-лозунг: «Вся власть Советам!». Вообще, концепция
единства власти была воспринята всеми авторитарными режимами. При фашизме
ее олицетворял фюрер, в теократическом Иране - руководитель государства. «С
момента появления особых органов - Советов ... сложился взгляд на их
полновластие. Только Советам принадлежала полнота власти, а другие органы
являлись органами управления, правосудия, исполнительно-распорядительными
органами государственной власти... В узкой трактовке государственная власть
неразделима, хотя на практике Советы были полновластными органами лишь в
течение небольшого периода после революции. Не имея материальной базы,
финансов, местные Советы зависели от ведомств, от расположенных на их
территории предприятий»[14]. Несмотря на то, что в СССР провозглашалось
полновластие Советов, о Совете Министров говорилось как о высшем органе
исполнительно-распорядительной власти, то есть теоретически принцип
единовластия Советов был небезупречен. В сложившейся обстановке начала
резко усиливаться исполнительная власть, которая порой подменяла две другие
ветви власти. Законодательная база советского права в первые десятилетия
была очень слаба и далека от совершенства, в то время как огромное значение
носили правовые акты исполнительной власти. Судебные органы часто подменяли
всевозможные «двойки», «тройки» (чрезвычайные суды), которые формировались
из представителей партии и исполнительной власти. Должность Генерального
Секретаря КПСС была куда более значительной, нежели должность председателя
Президиума Верховного Совета СССР, который формально считался главой
государства. Вообще не удивительно, что слияние партийного и
государственного аппарата оказало негативное влияние на реализацию
принципов концепции разделения властей в нашей стране, поскольку система
партийных органов (по крайней мере, с точки зрения Ленина) должна быть
жестко централизованной, подготовленной к борьбе за власть, в системе же
органов государства в XX веке во всем мире наблюдались объективные
тенденции к демократизации, к усилению власти на местах. Таким образом,
слияние партийного и государственного аппаратов внесло новые принципы в
организацию системы государственных органов, которые явно не
соответствовали теории разделения властей. «Если в той или иной стране,
как, скажем, в СССР, при определенных исторических обстоятельствах
сложилась однопартийная система, то от нее надо отказаться, а принцип
разделения властей должен быть дополнен более общим принципом строгого
разграничения функций партии и государства. Это обеспечит суверенитет
государства и недопустимость его подмены властью любого партийного органа,
подчиняющего себе административные органы государства, что фактически
превращает законодательную и судебную власть, а потому и право в придаток
идеологизированной бюрократической системы управления, которую возглавляет
или представляет партийный лидер и его ближайшее окружение. Именно
пренебрежение к разделению властей и функций привело, помимо прочего, к
отчуждению трудящихся от политической власти, к сталинщине»[15].
Реформа системы государственных органов, которая началась во второй
половине 80-х годов, явилась частью перестройки всех сфер жизни общества и
государства. «Узловым требованием современных преобразований аппарата
государственного управления выступает приведение его структур в наиболее
полное соответствие с объективно необходимым в новых социально-
экономических условиях содержанием управленческой деятельности»(1988
год)[16]. Переходный период в нашей стране заставил многих переосмыслить
принцип разделения властей и буржуазный парламентаризм. Например, реформа
представительной системы. На XIX Всесоюзной Конференции КПСС в качестве
задач были поставлены «ограничение власти исполнительных органов и
утверждение полновластия Советов, создание механизма, исключающего
возможность узурпации власти каким-либо органом государства или каким-либо
должностным лицом партии или государственного аппарата». Реально эти
решения воплотились в следующее: учреждение Съезда народных депутатов СССР
как органа высшей государственной власти, законодательная функция была
распределена между Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом
СССР, учрежден пост председателя Верховного Совета СССР - высшего
должностного лица в государстве, сочетающего полномочия главы государства и
спикера парламента, Президиум Верховного Совета СССР утратил право
принимать указы, вносящие изменения в законы, были проведены некоторые
другие изменения. Результаты же были весьма посредственные: «не заработала
предполагаемая система «сдержек и противовесов», «в целом не оправдал себя
институт председателя Верховного Совета СССР...он оказался юридически
немощным при решении в оперативном порядке важных государственных и
политических проблем», «идея конституционного закрепления руководящей роли
КПСС как ядра государственных и общественных органов окончательно выявила
свою несостоятельность»[17].
Таковы были первые шаги в перестройке представительной системы России.
Одним из самых значительных изменений в системе органов исполнительной
власти стало учреждение института президентства. М.С.Горбачев сказал, что
«предназначение президентской власти в том, чтобы повысить эффективность
функционирования не только высшего эшелона, но и всей системы
государственного управления» («Известия», 1990, 29 марта).Однако,
президентская власть начала все более усиливаться. В 1991 году был издан
закон «О Президенте РСФСР», который, по сути, совместно с изменениями в
Конституции, установил Суперпрезидентскую форму правления. В ноябре 1991
года Президент был наделен полномочиями издавать указы, имеющие силу
законов, по вопросам экономической реформы. Принцип разделения властей был
подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам факт,
что в Положении о федеральных органах власти, на переходный период,
подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента,
свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной.
Реформа судебной системы коснулась самых основ деятельности
судов. Очень важно было обеспечить независимость судов от других
государственных органов и, особенно, от партийного аппарата. «Очень важным
шагом в деле судебной реформы, пожалуй, наиболее практически значимым из
всех сделанных до сих пор, стало принятие закона «О статусе судей в
Российской Федерации» в 1992 году. Этот закон закрепил ряд положений,
позволяющих обеспечить независимость судей: неограниченный срок полномочий
судьи, невозможность привлечения судьи к ответственности (кроме как с
санкции Генерального прокурора) и многое другое. Был создан Конституционный
суд, который должен был обеспечить не только охрану прав и свобод, но и
контроль за деятельностью государственных органов»[18]. Были предприняты и
многие другие меры для реализации принципа разделения властей, однако вряд
ли можно утверждать, что эти меры были эффективны.
Разделение властей в Российской Федерации.
«Государственная власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Конституция РФ ст.10
Первый “официальный” проект Конституции был существенно пересмотрен после попытки августовского путча. В октябре 1991 г. был опубликован второй, а марте 1992 г. — третий проект Конституции. Каждый из этих проектов отражал изменения, происходившие в общественно-политической жизни страны, новые подходы и новые видения того, как должны быть устроены общество и государство в России.
Развернулась борьба между защитниками различных вариантов проектов, поддержанными разными государственными структурами. Нарастала конфронтация между исполнительной властью и парламентом. Каждый из институтов стремился к законодательному закреплению своего доминирующего положения, а это неизбежно должно было сказаться и на содержании основного закона.
24 июня 1993 года “Российская газета” публикует сразу два новых официальных проекта. Один был внесен президентом РФ, другой — группой народных депутатов. В целях подготовки единого согласованного проекта основного закона Президент созвал Конституционное совещание.
Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был сразу же без обсуждения отвергнут Верховным Советом. Создалась тупиковая ситуация, т.к. в стране отсутствовал конституционно оформленный механизм разрешения конфликта между основными ветвями власти.
После приостановки деятельности парламента было вновь созвано
Конституционное совещание, которое внесло коррективы в ранее подготовленный
проект. Они касались в основном двух главных моментов: уточнения принципов
построения РФ и реализации принципа разделения властей.
Окончательный проект новой Конституции Российской Федерации был вынесен на всенародное обсуждение и референдум, состоявшийся 12 декабря 1993 года, и был одобрен 58,4% голосовавших.
Окончательный проект Конституции Российской Федерации, представленный на референдум, в части, касающейся разделения властей, особых нововведений не содержит. Принцип, изложенный в ст. 10 достаточно лаконично, четко и ясно определяет его структуру. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, парламент, Правительство и суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Федерации образования их органов государственной власти. Наконец, третья часть, устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения полномочий.
К сказанному следует добавить, что Конституция признает и гарантирует
местное самоуправление в пределах его полномочий. Одновременно она
уточняет, что его органы не входят в систему органов государственной власти
(ст. 12). Из этого можно сделать вывод: принципы, положенные в основу
построения и деятельности органов государственной власти, не могут
автоматически распространяться на сферу местного самоуправления.
Конституция РФ. Согласно действующей Конституции, носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации
является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было
противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно,
высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через
посредство органов государственной власти и самоуправления (ст. 3).
Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне
выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской
Федерации, суды РФ.
Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей.
В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ . Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все ветви власти имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.
Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти
закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное
Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти
высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную
концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение
полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа
единства государственной власти.
Поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.
ПРЕЗИДЕНТ РФ.
Пост Президента был учреждён в Российской Федерации общенародным
референдумом в апреле 1991 г. По Конституции РФ 1993 г. «Президент РФ
является главой государства» (п. 1, ст. 80, Конституции РФ). В прежней
Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное
лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не
означает сужения функций Президента РФ или его «отлучения» от
исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и
то, и другое, но не свидетельствует о появлении четвёртой основной ветви
власти. Когда, тем не менее, употребляют термин «президентская власть», то
это может означать только особый статус Президента в системе трёх властей,
наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его
разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими
властями, но в основном — с исполнительной властью. В статье 80 Конституции
записано: «Президент Российской Федерации является главой государства». В
принципе, особое положение Президента в системе государственных органов
обусловлено множеством объективных факторов. Президент призван быть
«ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он
является, за надежность и устойчивость государственной системы, за разумное
сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись
слишком далеко и не подчинили друг друга»[19]. Президент должен управлять
самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру
средств на основе строгого разделения функций. Он организатор работы
власти, должен влиять на органы власти , но не командовать ими. Сильный
Президент не должен быть лишь «представителем нации», «олицетворением
единства государства» - т.е. символической фигурой, подписывающей не им
разработанные решения. Ему должны принадлежать кадровая, законодательная
инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть - причина
серьезных потрясений и негативных последствий для всего государства. В
условиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура
сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых
правительств может явиться гарантом государственной стабильности, но при
необходимых сдержках и противовесах Президент Российской Федерации, будучи
главой государства, представляет Российскую Федерацию и внутри страны, и
на международной арене. На него возложено выполнение задач, связанных с
гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета,
независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен
необходимыми полномочиями и прерогативами.
Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.
Президент не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, его
полномочия основаны на Конституции. На него возложена очень важная функция
в системе органов государственной власти. Он обеспечивает согласованную
работу и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции
РФ). При выполнении данной функции президент выступает как своего рода
арбитр, т.к. «институты государственной власти, даже при наличии развитой
правовой системы, не могут (во всяком случае, на нынешнем витке
цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с
этими институтами в прямых отношениях власти – подчинения, тем не менее,
обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно
выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных)
тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем
самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в
условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван
цементировать государство, т.е. обеспечивать, прежде всего, устойчивость
механизма властвования»[20]. При этом функция обеспечения согласованного
взаимодействия государственных органов с учетом соблюдения принципа
разделения властей «предполагает равную требовательность, нейтральность и
объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к
действиям должностных лиц»[21].
В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и обнародует законы (ст. 84 Конституции РФ). Таким образом, Президент России может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам.
Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Прежде всего, Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ст.83 Конститу