КОММЕНТАРИЙ
К ФИНАНСОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
(Акты федерального бюджетного законодательства
и субъектов Российской Федерации)
Введение
Анализ финансовых правоотношений может быть успешным, если исходить из изучения экономических отношений, лежащих в их основе, а также из правотворческой деятельности государства в области финансов.
Финансы - экономические отношения, возникающие в процессе образования и расходования денежных средств, совершения денежных операций, ведения денежного хозяйства в целях удовлетворения общественных потребностей.
Краткая справка. Термин "Финансы" (от латинского слова "финансиа"), означающий "денежный платеж", впервые стал применяться во Франции в XVI веке для обозначения государственных доходов и государственных расходов (бюджета), государственного кредита и государственного долга в отличие от денежных ресурсов и операций частного хозяйства_*.
-----------------
* См. "Финансовое право". - М. - Прогресс. - 1978. - с.7
Из всей совокупности денежных отношений финансы выделяются именно тем, что выражают процесс перераспределения доходов и фондов.
Отличительным признаком финансов является их императивность, изъятие части доходов под государственным принуждением.
Финансовая деятельность государства - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов для осуществления своих функций, методами которой являются в области образования денежных средств обязательный и добровольный; в части распределения денежных фондов (финансирование и кредитование)в области использования средств (безналичные средства и наличные).
Финансовая деятельность Российской Федерации ставит себе целью обеспечить предоставление в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления (федеральных и субъектов Российской Федерации) необходимых финансовых ресурсов для удовлетворения государственных и местных потребностей. Финансовыми ресурсами Российской Федерации являются бюджетные средства, средства внебюджетных фондов Российской Федерации, кредитные ресурсы.
Российская Федерация имеет собственный золотой запас, алмазный и валютный фонды. В юридической литературе понятие финансовых правоотношений освещено главным образом в учебниках. "Финансовые отношения - это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей по образованию и использованию государственных денежных фондов"_*.
-----------------
* См. Советское финансовое право. - М. - 1987. - с. 73
Экономические отношения (финансовые), будучи урегулированными нормами права, являются финансовыми правоотношениями_*.
-----------------
* См. Советское финансовое право. - М. - 1982. - с. 46
Финансовые правоотношения различаются в зависимости от вида объекта на материальные (денежные) и процессуальные (организационные); а от структуры финансовой системы - на бюджетные,налоговые, страховые, банковские, кредитные, расчетные, таможенные,финансов предприятий, организаций и учреждений.
Особенностью финансовых правоотношений являются:
- возникновение в процессе финансовой деятельности государства,субъектов Федерации, местного самоуправления при наличии фактов или событий, с которыми закон связывает их возникновение;
- возникновение по поводу финансовых ресурсов государства,субъекта Федерации или органа местного самоуправления;
- одной из сторон, как правило, являются органы государства,субъекта Федерации, местного самоуправления.
Изменение полномочий субъектов Федерации и местного самоуправления, расширение самостоятельности их и хозяйствующих субъектов в ходе проведения экономической реформы, формирование рыночных отношений в России вызвало к жизни новые формы и методы финансовой деятельности государства, регионов и местного самоуправления. Что в свою очередь обусловило возникновение новой финансовой системы, характерной чертой которой является тенденция к децентрализации, предоставление широких прав субъектам Российской Федерации, местным органам самоуправления.
Термин "финансовая система" применяется в литературе в двух смыслах: во-первых, финансовая система - это совокупность финансовых отношений, на основе которых образуются и используются соответствующие формы денежных средств, а во-вторых, - это совокупность учреждений страны в определенный исторический период в широком смысле, охватывающая финансовые, налоговые и кредитные учреждения.
Чаще всего термин "финансовая система" применяется в первом смысле, т.е. как совокупность финансовых институтов, при помощи которых государство и местное самоуправление собирают и используют денежные средства.
Финансовое право - это совокупность юридических норм,регулирующих общественные отношения в области планомерного образования, распределения и использования денежных фондов государством, субъектами Федерации, местным самоуправлением и юридическими лицами в целях осуществления их функций.
Нормативный массив финансовых актов в Российской Федерации строится на различных уровнях: это федеральные, субъектов Федерации и местные акты; по юридическим свойствам они различаются на нормативные и индивидуальные.
В России действуют законы Российской Федерации, акты Федерального Собрания, указы Президента, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции и письма Министерства финансов Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации; акты Департамента налоговой полиции Российской Федерации, акты других органов по вопросам финансовой деятельности; законы республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов и акты их администраций по финансовым вопросам. Кроме того,принимаются акты органов местного самоуправления по финансовым вопросам, а также акты юридических лиц. Собственно, законодательство составляет лишь часть финансовых актов.
Финансовое законодательство* развивается по направлениям,составляющим группы правовых институтов**: правовые основы финансовой деятельности государства, субъектов Федерации и местного самоуправления (общие вопросы); бюджетное законодательство; правовое регулирование государственных доходов Российской Федерации, доходов субъектов Федерации и доходов местного самоуправления; страховое законодательство; правовое регулирование государственных расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, расходов местного самоуправления и инвестиционной деятельности; банковское законодательство (кредитование, расчеты, сберегательное дело,денежное обращение); правовое регулирование рынка ценных бумаг;валютное законодательство, таможенное законодательство.
-----------------
* О понятии термина "законодательство" см. Юридический
энциклопедический словарь. - М. - 1987. - с. 130
** О понятии термина "правовой институт" см. там же, с. 160
Как правило, существуют так называемые базовые и приоритетные нормативные акты, определяющие направления развития институтов.
Изменения финансового законодательства произошли во всех странах СНГ. Так, существенные изменения коснулись бюджетного законодательства.
В Российской Федерации, Беларуси, Казахстане, Украине приняты специальные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Во многих странах СНГ приняты, кроме отдельных актов по видам налоговых платежей, нормативные акты об основах налоговой системы.
Налоговое законодательство Беларуси, например, в основном обеспечивает вхождение ее экономики в межгосударственное сообщество,учитывая переходный период.
Предусмотрено обложение прибыли предприятий, доходов от некоторых видов деятельности, добавленной стоимости во всех сферах производства, работ, услуг, введены акцизы и некоторые другие налоги.
В отличие от налогов Российской Федерации несколько налоговых платежей названы иначе, например, в Беларуси введен экономический налог (налог за пользование природными ресурсами), налог на экспорт - импорт, налог на топливо, транзитный налог. Кроме того, в Беларуси введен чрезвычайный налог на ликвидацию последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Сравнительный анализ законов о местном самоуправлении стран СНГ (РФ, Туркменистан, Кыргызстан, Беларусь, Таджикистан, Украина,Казахстан) позволяет сделать вывод, что эти законы приняты в странах СНГ на основе Закона СССР "О местном самоуправлении и местном хозяйстве" и различие их норм в области финансов не существенно.
Так, в финансовые ресурсы местного самоуправления согласно Закону РФ о* местном самоуправлении в РФ включаются бюджетные,внебюджетные средства местных представительных органов, получаемых кредитных ресурсов, валютных средств, а также средства органов территориального самоуправления.
* См. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - N 29. - Ст. 1010
При этом бюджетные и внебюджетные средства указаны во всех названных актах, валютные средства - в законе Украины. Между тем в законе Украины в составе финансовых ресурсов не указаны кредитные ресурсы; в Республике Беларусь указаны дотации, субвенции, субсидии;в Туркменистане - не включены средства иных органов территориального самоуправления; в Таджикистане - включены средства, выделяемые для развития слаборазвитых регионов и республик.
Во всех странах СНГ приняты законы о Центральном, национальном банке страны и отдельно о банках и банковской деятельности.
Изложенное свидетельствует, что пока еще финансовое законодательство стран СНГ существенно не разнится.
В последнее время теоретические проблемы финансового законодательства все чаще освещаются в печати.
В настоящей работе впервые будет сделана попытка кратко прокомментировать состояние современного российского финансового законодательства через призму бюджетного законодательства,взаимодействующего со всеми финансовыми институтами. Знание российского финансового законодательства, в том числе и бюджетного,имеет большое практическое значение для всех граждан Российской Федерации, юристов, бухгалтеров, руководящих работников предприятий,организаций, учреждений независимо от форм собственности.
Глава I. Конституционные положения финансового
законодательства России
Параграф 1. Конституция Российской Федерации и
финансовое законодательство
Основополагающие правовые нормы регулирования финансовой деятельности Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления содержатся в Конституции Российской Федерации,Соглашении о создании СНГ, в Федеративных договорах, Конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, законах об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, основах налоговой системы и некоторых других актах. Финансовое право базируется на общих принципах российского права и на специфических принципах, свойственных этой отрасли права.
Действующая Конституция Российской Федерации отражает плюрализм собственности на средства производства, сочетает требования эффективности производства и социальной защиты граждан, указывает на участие государства в регулировании хозяйственной жизни.
Конституционное регулирование финансовых отношений началось гн сегодня. В четырех ранее принятых в России конституциях имелись соответствующие разделы или главы. Так, в первой Конституции РСФСР (от 10 июля 1918 г.*), например, был раздел "Бюджетное право", в котором имелись статьи, определяющие финансовую политику,закреплялось положение об уплате государственных и местных налогов в казначейство и регулировался порядок расходов на государственные и местные нужды путем открытия кредитов по прямому назначению (в том числе дополнительных и издания постановлений центральной власти.
-----------------
* См. СУ РСФСР. - 1918. - N 51. - Ст. 582
Во второй Конституции РСФСР* была выделена глава 7 "О бюджетном праве", согласно которой относилось к ведению общесоюзного законодательства распределение расходов и доходов, собираемых на территории РСФСР.
-----------------
* См. СУ РСФСР. - 1925. - N 30. - Ст. 218
Последующие Конституции РСФСР отражали принципы Конституций СССР. Вторая Конституция РСФСР (от 11 мая 1925 г.) подробно регламентировала бюджетные права РСФСР, третья Конституция РСФСР (от 21 января 1937 г.) и четвертая Конституция (от 12 апреля 1978 г.)также имели соответствующие главы, включающие нормы бюджетного законодательства.
Так, в четвертой Конституции РСФСР в разделе VIII "Государственный план экономического и социального развития РСФСР.
Государственный бюджет РСФСР" имелась глава 20 "Государственный бюджет РСФСР". Нормы этой статьи определяли бюджетную систему,устанавливали порядок представления, рассмотрения и утверждения бюджета, утверждения отчета о его исполнении и обязательность публикации этих данных.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. не содержит классово-идеологизированных характеристик государственной власти, общественного строя, целей и задач государства, местного самоуправления, а также и специальной главы о бюджете.
Закрепляя политическую и экономическую системы, пятая Конституция Российской Федерации исходит из демократических принципов и ценностей. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются частью ее права (ст.15 Конституции Российской Федерации),при этом действует приоритет международных договоров над внутренним законодательством.
Конституцией России гарантируется единство экономического пространства на ее территории, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Конституция Российской Федерации определяет полномочия (ст.71)и предметы совместного ведения (ст.72) в финансовой деятельности органов государственной власти, устанавливает обязанность каждого платить налоги (ст.57), порядок принятия закона о федеральном бюджете, федеральных налогах (ст.106), порядок финансирования судебных органов (ст.124), регулирует и некоторые другие отношения,возникающие при осуществлении финансовой деятельности.
Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
К ведению Российской Федерации Конституцией России (ст.71)отнесено установление основ федеральной политики экономического и социального развития, финансовое, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, официальный статистический и бухгалтерский учет, федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
По указанным вопросам органы государственной власти Российской Федерации принимают законодательные и иные нормативные акты.
К этой группе отношений, регулируемых федеральными актами,относятся полномочия, осуществляемые федеральными органами по управлению российскими федеральными финансами (федеральный бюджет,федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития).
Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет т обеспечивает его исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета. Оно осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
К предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов ее субъектов относятся общие принципы налогообложения и сборов.
В целях реализации конституционных основ федерального устройства Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. N 1449* образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов влияния и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждено Положение о ней.
-----------------
* См. СЗ РФ. - 1994. - N 13. - Ст.1475
Основными задачами ее являются разработка предложений для Президента Российской Федерации, проведение экспертизы проектов договоров, координация деятельности органов и др. Представитель от Министерства финансов Российской Федерации включен в состав этой комиссии.
В новой Конституции Российской Федерации введено понятие "финансовое регулирование", но в законодательном порядке такого определения не дано. Исходя из того перечисления, которое сопутствует этому термину (т.е. кредитное, таможенное регулирование,денежная эмиссия) в статье 71 Конституции России, можно сделать вывод, что речь идет о финансовом законодательстве, поэтому для практической деятельности в деле определения предметов ведения и полномочий органов власти и управления различного уровня важное значение имеют теоретические вопросы о месте финансового права и ограничения финансового права от других отраслей права.
Разграничением между финансовым и другими отраслями права являются: во-первых, то, что одним из субъектов финансово-правового отношения является орган государства, субъекта Российской Федерации,местного самоуправления с властными полномочиями, и, во-вторых, то,что финансовые отношения возникают главным образом, на основе одностороннего волеизъявления, определенного акта органа государства, субъекта Федерации или местного самоуправления.
Связь финансового права с конституционным правом проявляется в том, что нормы конституционного права определяют основные принципы правового регулирования в России, в том числе и в области финансовой деятельности государства, субъектов Федерации и местного самоуправления.
таким образом, нормы конституционного права о предметах ведения и полномочия органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, нормы о федеральном бюджете,единой денежной системе и др. одновременно являются и нормами финансового права.
Между тем эти отрасли права имеют различный предмет правового регулирования и метод регулирования. так, предмет правового регулирования конституционного права - это общественные отношения в области осуществления суверенитета, а в финансовом праве -общественные отношения в области финансовой деятельности органов власти государства, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Для административного права главным являются отношения,складывающиеся в области государственного управления, в исполнительной и распорядительной деятельности органов государства,субъектов Федерации, местного самоуправления. оно относится к совместному ведению органов Российской Федерации и ее субъектов.
Для финансового права характерным являются отношения в области финансов, а именно аккумуляции, распределения и использования денежных ресурсов государства, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Многие имущественные отношения регулируются нормами гражданского права. Субъекты гражданского права выступают как юридически равноправные стороны. Для финансовых отношений, как уже указывалось, характерным является их императивность. Гражданское законодательство относится к ведению органов Российской Федерации.
некоторые отрасли финансовой деятельности государства регулируются как нормами гражданского права, так и нормами финансового права.
Это, в частности, кредитные, расчетны, страховые отношения.
Например, добровольное страхование регулируется нормами гражданского права, обязательное страхование - финансовым правом, которое имеет тенденцию к развитию.
В соответствии с Указом Президента от 6 апреля 1994 г. N 667"Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования" Правительство Российской Федерации Распоряжением от 2 июля 1994 г. N 1025-р* утвердило перечень первоочередных проектов Законов Российской Федерации по вопросам обязательного страхования, которым предусмотрело разработку проектов об обязательном страховании: ответственность перевозчика;военнослужащих и приравненных к ним лиц; профессиональной ответственности; гражданской ответственности владельцев транспортных средств за причинение ущерба имущественным интересам третьих лиц.
-----------------
* См. СЗ РФ. - 1994. - N 11. - Ст.1324
Параграф 2. Основополагающие акты финансового
законодательства субъектов Российской Федерации
Во всех Конституциях республик, входящих в Российскую Федерацию, включены нормы финансового законодательства, главным образом бюджетного и налогового. Республики формируют, утверждают и исполняют свои бюджеты.
Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. закрепила в ст.61 признание в ведении Российской Федерации и совместном с ней ведении вопросов, перечисленных в Конституции Российской Федерации,и отнесла (ст.63) к ведению Республики Бурятия республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социально-культурного развития.
Степное уложение - Основной закон Калмыкии (ст.2) к ведению Народного Хурала (Парламента) отнесло утверждение республиканского бюджета, осуществление контроля за его выполнением, утверждение отчетов о выполнении и внесении изменений в бюджет в случае необходимости.
Конституция Республики Ингушетия от 24 февраля 1994 г.
определила, что правительство Республики разрабатывает и представляет на утверждение Парламента проект республиканского бюджета и отчета о его выполнении.
В Конституции Республики Башкортостан выделен самостоятельный раздел IV "Финансы и бюджет", которым определена бюджетная система Республики, координация ее бюджетно-финансовой, налоговой,денежно-кредитной, валютной, ценовой политики с политикой Российской Федерации, регламентированы бюджетный процесс, бюджетная автономия городов*.
-----------------
* См. Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. - 1994. - N 4. - Ст. 146
Республика Башкортостан самостоятельно определяет принципы налогообложения с учетом принятия в Российской Федерации законов и дополнительных соглашений с соответствующими федеральными органами.
Установлена подотчетность Национального Банка Башкортостана Государственному собранию Республики и Президенту Республики Башкортостан.
В конституциях некоторых республик, входящих в состав Российской Федерации, введены нормы, аналогичные Конституции Российской Федерации об обязанности каждого платить установленные налоги и сборы. Законы, ухудшающие положение налогоплательщиков обратной силы не имеют. Такие нормы имеются в Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г., Конституции Республики Карелия от 22января 1994 г. В Конституции Республики Тыва эта обязанность отнесена лишь к гражданам Республики Тыва (ст.60).
Субъект финансового права - это лицо, обладающее правоспособностью, могущее быть участником финансового правоотношения. Субъектом финансовых правоотношений - реальным участником могут быть индивидуальные участники (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства) и коллективные органы (органы федеральной государственной власти,органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, учреждения. предприятия и организации, вне зависимости от формы собственности, иностранные юридические лица).
В соответствии со ст.57 Конституции Российской Федерации и основами налоговой системы иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Тыва, подлежат налогообложению федеральными налогами в установленном порядке.
Насколько остро встает вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации и предметов ведения ее субъектов в правовом регулировании налогообложения, в установлении региональных и местных налогов может свидетельствовать следующее. Указами Президента Российской Федерации, принятыми в один день - 22 декабря 1993 г. до введения в действие Конституции Российской Федерации, вопрос о порядке установления региональных налогов решался различно.
Так*, одним Указом было поручено Правительству Российской Федерации подготовить предложения Федеральному Собранию о предоставлении права субъектам Федерации устанавливать налоги и сборы сверх перечня, предусмотренного законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а другим Указом Президента Российской Федерации это право предоставлено субъектам Российской Федерации.
-----------------
* См. Указ Президента Российской Федерации "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации в 1994 году" от 22 декабря 1993 г.
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1993. - N 52. - Ст. 5074.
Названные Указы Президента Российской Федерации, принятые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г.*, т.е. до введения в действие Конституции Российской Федерации, подлежат утверждению Федеральным Собранием.
-----------------
* См. п.2 Указа Президента Российской Федерации "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" от 7 октября 1993 г.
В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
К исключительному ведению Российской Федерации отнесены вопросы федеральных налогов.
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относиться установление основных принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст.72). Органы местного самоуправления лишь устанавливают местные налоги и сборы (ст.132).
По предметам совместного ведения (ст.76 Конституции Российской Федерации) издаются федеральные законы и нормативные акты субъектов Федерации. Поэтому на федеральном уровне должен действовать акт,который в законодательном порядке определил бы основные принципы налогового законодательства, при этом не суть важно, будет ли это отдельно взятый закон, либо нормы основ налогового законодательства или кодекса Российской Федерации (свод законов), будет ли в нем перечень региональных и местных налогов или нет.
В настоящее время (до его принятия) субъекты Российской Федерации могут вводить дополнительные налоги сверх предусмотренных законом РФ об Основах налогового законодательства.
Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией России и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта России (ст.66).
В установленном Конституцией Российской Федерации порядке может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Такие акты сейчас разрабатываются.
Отношения автономных округов, входящих в состав края, области,могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно,органами государственной власти края или области.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, и отдельных конституционных актах субъектов Российской Федерации определены права местного самоуправления в части утверждения местного бюджета и установления местных налогов и сборов.
Глава II. Бюджетное законодательство
Параграф 1. Понятие бюджетного законодательства
Бюджетное законодательство является одним из главных разделов финансового законодательства.
В Своде законов РСФСР бюджетные акты помещены во втором параграфе "Бюджетное законодательство" главы "Финансы и кредит"раздела IV "Законодательство о народном хозяйстве" сразу после параграфа "Общие вопросы".
Бюджетное право как институт финансового права - это совокупность юридических норм, устанавливающих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации, местного самоуправления,регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней, их расходования и исполнения бюджетов.
Бюджетное законодательство - это совокупность актов, включающих бюджетно-правовые нормы, при этом определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного права, а также государственного и административного.
Бюджетное законодательство как и все финансовое законодательство, действовавшее на территории СССР и РСФСР*, было создано в другой политической и экономической обстановке и других условиях хозяйствования.
-----------------
* См. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. - М. - 1971
Оно обслуживало планово-распорядительную систему и потенциальноуже не могло быть приспособлено к рыночной экономике, более того,оно было тормозом в развитии рыночных отношений.
Бюджетное законодательство ранее было направлено главным образом на перераспределение доходов от того, кто работал хорошо, к тому, кто работал плохо; это относилось как к производителям, так и к перераспределению между регионами бывшего СССР.
В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации стремится учитывать особенности развития производительных сил каждого региона, создать примерно равные условия, единые "правила игры" для всех предпринимательских структур.
Бюджетное законодательство регулирует отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов Российской Федерации. Вопрос о правовом регулировании бюджетных взаимоотношений всегда имел важное значение,а в настоящее время в условиях инфляции приобрел важнейшее значение.
Российское бюджетное законодательство включает в себя финансовые акты разного уровня: акты Российской Федерации, акты субъектов Федерации.
Следует иметь в виду, что кроме законодательных актов, многие бюджетные отношения регулируются актами федеральных государственных органов, органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В федеративных договорах впервые применен термин "финансовое регулирование" к полномочиям Российской Федерации. В законодательном порядке уже определено, что к финансовому регулированию относится и бюджетное регулирование. Понятие бюджетного регулирования дано в ст.
18 Закона Российской Федерации "об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в Российской Федерации". Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня.
Кроме того, имеются акты по управлению собственно федеральными финансами (федеральный бюджет, фонды регионального развития).
Естественно, что эти полномочия относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
Второе направление совершенствования бюджетного законодательства федеральными актами - это регулирование на основании ст.76 Конституции тех бюджетных отношений, правовое регулирование которых отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Так, Протоколом к Федеративному договору между Российской Федерацией и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отнесено к совместному ведению установление общих принципов бюджетной системы.
Протокол выражал стремление уравнять государственно-правовой статус всех субъектов Федерации.
Третье направление - это совершенствование актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, принятие ими новых актов: законов, постановлений, принятые по регулированию бюджетных отношений. Ранее принятые автономными республиками в составе Российской Федерации акты* по регулированию бюджетных отношений устарели, они заменены.
-----------------
* В 1961-1962 гг. во всех АССР, входящих в состав РСФСР, были приняты свои акты о бюджетных правах местных Советов народных депутатов. См. Сборник "Труд, кадры, заработная плата в аппарате управления". - М. - 1986
Для всех субъектов бюджетного правоотношения характерно следующее: каждый из них либо принимает участие в распределении доходов или расходов между бюджетами, либо участвует в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса, либо связан с бюджетом в связи с получением соответствующей суммы денежных средств в форме бюджетного финансирования.
Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений обладают не одним, а двумя и даже тремя названными признаками одновременно.
Вместе с тем, субъектами бюджетных отношений не являются предприятия и организации и граждане, ибо они не участвуют в бюджетном процессе, не получают непосредственно из бюджета денежные суммы. Их взаимоотношения с бюджетом опосредуются взносом налогов и неналоговых платежей, которые вносятся в бюджет, но бюджетное право не регулирует отношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в б