§ 1. Законность и прокурорский надзор в правовом государстве
§ 2. Содержание прокурорского надзора, его характеристика
§ 3. Цели и задачи прокуратуры
§ 4. Соотношение прокурорского надзора с другими видами надзора и контроля
§ 5. Направления деятельности прокуратуры
§ 6. Правовые основы деятельности прокуратуры
§ 7. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
Глава 2. ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора
§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры
§ 3. Принцип независимости органов прокуратуры
§ 4. Принципы централизма и единства прокурорского надзора
§ 5. Принцип единоначалия
Глава 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Содержание компетенции прокуратуры
§ 2. Пределы компетенции прокуратуры
§ 3. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами
§ 4. Разграничение компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами
§ 5. Разграничение компетенции между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами
Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Содержание организации работы
§ 2. Подбор кадров и распределение поручений
§ 3. Планирование работы в органах прокуратуры
Раскрываются роль прокуратуры как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности, вопросы ее компетенции, принципы прокурорского надзора. Анализируются изменения, касающиеся статуса и правомочий органов прокуратуры, закрепленные в Конституции РФ и новом Законе о прокуратуре Российской Федерации.
Студентам и аспирантам юридических вузов, практическим работникам
Глава 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
§ 1. Законность и прокурорский надзор в правовом государстве
В условиях изменений, происходящих во всех сферах жизни нашего общества, и перехода к рыночным отношениям в стране четко определился курс на формирование правового государства. Это отражено в ст. 1 Конституции РФ, прямо указывающей, что Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Правовым считается прежде всего в высшей степени цивилизованное, подлинно демократическое государство, где признается равенство всех граждан независимо от возраста, пола, имущественного положения, расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, идеологических убеждений. Все граждане наделяются широкими правами и свободами, позволяющими активно участвовать в любых сферах общественных отношений, а также несут определенные обязанности по обеспечению надлежащей организованности общества.
В правовом государстве власть принадлежит народу. Это значит, что: а) законодательные и основные исполнительные органы создаются путем прямых выборов на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и осуществляют свои функции под контролем избирателей; б) гласность является одним из важнейших принципов государственной деятельности; в) народ непосредственно путем референдумов может принимать законы (именно так была принята ныне действующая Конституция РФ — Основной Закон нашей страны).
Специфический признак правового государства — наличие в нем законов, отражающих потребности прогрессивного развития общества. Будучи глубоко демократическими, они призваны всемерно способствовать повышению производительности труда, созданию материальных и духовных ценностей в целях более полного удовлетворения потребностей населения. Тяжелый кризис, в котором оказалась наша экономика, может быть преодолен, если в законодательстве будет последовательно проводиться курс на повышение экономической заинтересованности граждан в результатах своего труда и их ответственности за исполнение обязанностей.
Вместе с тем само по себе принятие надлежащих нормативных актов не решает всех сложнейших проблем обновления общества. Содержащиеся в них правовые установления надлежит последовательно претворять в жизнь, в регулируемые ими общественные отношения. В правовом государстве законы, подзаконные акты должны быть реальными, а нарушения законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались, от кого бы ни исходили, — нетерпимыми, а потому с ними необходимо вести настойчивую решительную борьбу. Законность, т. е. строгое и точное исполнение правовых предписаний, — главнейший организующий фактор стабилизации общества. Обязанность строгого и точного исполнения законов, подзаконных актов приобретает всеобщий характер. Ее несут все без исключения государственные органы, общественные организации, предприятия, учреждения, должностные лица, граждане. Строгое соблюдение законности — наиболее существенный и характерный признак правового государства.
Переход к рыночным отношениям не означает ослабления роли государства в руководстве обществом. В известном смысле она усиливается, заключаясь не только в издании законов, подзаконных актов, но и в обеспечении строгого и точного их исполнения. Это гарантия реальности проводимых в нашем обществе реформ. Более того, в реальности законов выражается и реальность государственной власти. Если первые не будут исполняться, власть утратит свою роль в руководстве обществом, станет номинальной, беспомощной. Стихийные процессы, происходящие в обществе, окажутся неуправляемыми, грозящими тяжкими последствиями для экономики, а следовательно, и для материального благополучия граждан.
Законность нуждается в постоянной охране. И одним из действенных способов ее обеспечения является эффективный прокурорский надзор. С возрастанием роли законности возрастает и роль прокурорского надзора в ее всемерном укреплении. Они неразрывно связаны между собой и служат непременными атрибутами правового государства, которое может сформироваться лишь при условии строгого соблюдения законности и наличии действенного прокурорского надзора за ее обеспечением.
Вместе с тем в последнее время четко определилась тенденция к принижению роли прокурорского надзора и даже полному ее отрицанию. В одном из проектов новой Конституции РФ предусматривалось выполнение прокурором только одной функции: поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве (п. 4 ст. 115)1. Причем поддержание обвинения понимается не как осуществление надзора за соблюдением законности, а как процессуальная деятельность, направленная на изобличение подсудимого в совершении преступления и доказывание необходимости его наказания. Прокуратура в данном свете предстает только как орган уголовного преследования. В действующей Конституции вообще не определяется назначение прокуратуры, не указано, какие функции она должна выполнять. И ст. 129 гл. 7 «Судебная власть» регламентируется лишь порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и других прокуроров, без конкретизации их полномочий. Отмечается лишь, что они определяются федеральным законом.
Если считать прокуратуру составной частью судебной системы, то ее роль заключается в участии прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Более того, есть мнение, что надзор за исполнением законов себя изжил и в нем нет необходимости2.
Безусловно, утверждение рыночных отношений возможно при предоставлении широких свобод предпринимателям, повышении самостоятельности различных предприятий, организаций, органов государственной власти, местного самоуправления при выполнении возложенных на них функций. Но свобода не должна превращаться в произвол. Все проводимые в нашем обществе реформы отражены в действующем законодательстве, надлежащее исполнение которого — обязательное условие существования правового государства. Предприниматели, акционерные общества, концерны, фирмы, биржи и т. д. реализуют предоставляемые им свободы в мере, закрепленной законом. Выход за очерченные им пределы означает беззаконие, с которым необходимо вести решительную борьбу. Возможно, в будущем, когда стабилизируется обстановка и стране, прочно утвердятся рыночные отношения, роль прокурорского надзора существенно изменится. Но в настоящее время, когда совершается значительное количество нарушений законности во всех сферах регулируемых правом отношений, активность органов прокуратуры не может быть ослаблена.
Осуществление прокурорского надзора не означает грубого вмешательства в сферу «частных» отношений, так как он вмешивается в них в мере, регулируемой законодательством. Строго говоря, вторжение в производственную, хозяйственную и иные виды деятельности учреждений, предприятий, организаций, органов власти и управления исходит от законов, которыми определяются их полномочия, права и обязанности. Прокуратура же призвана обеспечивать их реальность. Вот почему прокурорский надзор должен быть усилен. Он страж законности, ее эффективная и надежная гарантия. Нельзя слепо копировать опыт зарубежных стран, в которых правовое положение прокуратур иное. Необходимо исходить из реальной обстановки в нашей стране и использовать накопленный положительный опыт отечественных прокурорских органов, способствуя совершенствованию их деятельности. На переходном этапе нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями3.
Возможно еще одно возражение против осуществления прокурорского надзора: предоставление большой самостоятельности регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пределах исключительной компетенции вправе принимать нормативные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого — строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, всероссийской.
По Конституции все конституционные и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах федерального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образованиях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями законности, принимает действенные меры по восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций и самого государства, обладает высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограничение ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.
В сложившихся условиях возникают острые конфликты между центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительными органами субъектов федерации часто принимаются нормативные акты, противоречащие общероссийскому законодательству4. Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадлежит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или изменению. Обеспечение единства законности — одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.
Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокуратуре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокуратуры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, который включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.
В нашем государстве существует несколько форм контроля: президентский, правительственный, ведомственный, специализированный, губернаторский. Например, и соответствии с п. 1 ст. 46 Устава Свердловской области губернатор обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Свердловской области, законность и правопорядок5. Если формально трактовать данную установку с позиций Закона о прокуратуре, то прокуратура области не должна выполнять свои надзорные функции, поскольку губернатор обязан обеспечивать законность и правопорядок. Согласно ст. 31 Устава Законодательное Собрание Свердловской области принимает законы, вносит изменения, дополнения и осуществляет контроль за их исполнением6. Прокуратура же области, видимо, не должна надзирать за исполнением принятых им законов. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурорские органы, которые контролируют исполнение природоохранного законодательства. Далее. В нашем государстве контрольные функции за исполнением налогового законодательства выполняет налоговая инспекция, но наряду с нею надзор за исполнением этого законодательства осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры7. Делаются попытки создать подобные подразделения и в прокуратурах областей, краев, республик.
Прокурорский надзор за исполнением законов должен осуществляться самостоятельно, независимо от различных контролирующих органов, ибо главное его назначение — обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране.
В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Данное предписание ориентирует прокуроров на пассивность в борьбе с правонарушениями, сведения о которых не поступили, но даже если и поступили, прокурор не всегда обязан проводить проверки, поскольку меры по ним предписано принимать соответствующим контролирующим органам. Безусловно, прокурорский надзор за исполнением законов должно осуществляться целенаправленно и результативно. Проверки необходимы в органах, организациях, допускающих нарушения законности. При этом прокурор не должен ожидать поступления необходимой информации, ему надлежит предоставить право требовать сведения о правонарушениях от всех органов, располагающих ими. Кроме того, такая информация может быть получена из расследуемых или рассматриваемых судами уголовных и гражданских дел. Например, суд, рассмотрев несколько исков работников о взыскании заработной платы с предприятия, удовлетворил их. Судебные решения дают основания полагать, что ответчиком нарушается законодательство о труде. Таким образом, налицо повод для проведения прокурором проверки исполнения законов на данном предприятии.
Надзор за законностью правовых актов может осуществляться по инициативе самой прокуратуры, без поступления каких-либо сведений о их незаконности. Конечно, необходимо проводить проверки по жалобам, иным сведениям о нарушении норм права, но главное — инициатива прокуроров по обеспечению законности правовых актов. Несоответствующие действующему законодательству правовые акты представляют опасность для государства, общества, граждан. Принятие одного незаконного правового акта может вызвать множество правонарушений, посягательств на права и охраняемые законом интересы различных субъектов. Известен случай, когда правительство республики вынесло постановление, которым запрещалось принимать на работу иногородних граждан, в результате чего при наличии свободных рабочих мест тысячи людей оказались без работы и без средств к существованию. Пострадали и сами учреждения, предприятия, организации, которые из-за отсутствия работников не могли в полной мере выполнять возложенные на них функции. Прокурор республики должен был принять оперативные меры по отмене указанного постановления, не дожидаясь поступления жалоб или какой-либо иной информации о его незаконности.
Повышенную социальную опасность могут представлять и незаконные ненормативные акты органов власти, управления, в которых нередко содержатся неправомерные запреты и распоряжения, касающиеся конкретного гражданина, учреждения, предприятия или организации. Например, руководитель органа управления незаконно увольняет работника, лишив его возможности получать заработную плату, от чего страдает и семья уволенного. В целях защиты прав и охраняемых законом интересов прокурор обязан по своей инициативе добиваться отмены или изменения незаконных распоряжений. В приказе Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. №30 дана подобная установка. В нем предписано: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности» (п. 3)8.
В правовом государстве строгий режим законности должны соблюдать и органы местного самоуправления, от деятельности которых во многом зависит исполнение законодательства учреждениями, предприятиями, организациями, гражданами. Если будут законны издаваемые ими правовые акты, то правомерными будут и действия субъектов по их исполнению.
Прокуратура не должна быть составной частью судебной системы, подчиненной Министерству юстиции РФ, Такое подчинение уже было в дореволюционной и послереволюционной России. В соответствии со ст. 1 Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922г. государственная прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции9, а народный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором республики (ст. 3). Имело место не подчинение прокуратуры Наркомату юстиции, а совмещение двух высших должностей одним должностным лицом. Такое совмещение означало, что народный комиссар юстиции, являясь одновременно прокурором республики, руководил судебными и прокурорскими органами. Можно привести и другие примеры из истории России. В царствование Александра I генерал-прокурор был своеобразным верховным визирем: ему подчинились и полиция, и юстиция, и финансы. Кроме того, он имел во всех департаментах подчиненных ему прокуроров, надзиравших за исполнением законов10. В связи с проводившейся во второй половине XIX в. судебной реформой произошли изменения и в правовом положении прокуратуры. Генерал-прокурор утратил свои полномочия по управлению полицией и финансовыми органами, оставаясь министром юстиции. В системе прокуратуры появилось два вида прокурорских должностей. Первый — прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов судами, а второй — прокуроры, осуществляющие общий надзор. Генерал-прокурор надзирал за соблюдением законности в сенате, обер-прокуроры выполняли аналогичные функции в департаментах, губернские прокуроры соответственно наделялись полномочиями в отношении губернских органов власти и управления. В судебных палатах и окружных судах были учреждены специальные должности прокуроров, в обязанность которых входило обеспечение законности при отправлении правосудия по уголовным и гражданским делам, а при судах — должность следователя11. Соответственно и надзор за расследованием преступлений осуществлялся состоящими при судах прокурорами. Прокуратура первых лет советской власти во многом копировала указанную прокурорскую систему, правда, делая упор на соблюдение законности местными органами власти.
При определении правового положения прокуратуры в настоящее время нужно исходить из реально сложившейся в стране обстановки. Она характеризуется неупорядоченностью, неурегулированностью рыночных отношений, ростом преступности, постоянным увеличением числа правонарушений, причиняющих огромный материальный и моральный вред государству, обществу. При этих условиях прокурорский надзор призван стать эффективным и действенным способом борьбы с нарушениями законности, что несовместимо с выполнением каких-либо управленческих функций. Прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов и т.д. С точки зрения теории разделения властей прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная задача — обеспечение исполнения законов.
§ 2. Содержание прокурорского надзора, его характеристика
Прокурорский надзор — специфический вид государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней однородностью. Между тем идея единства прокурорского надзора не нашла четкого выражения в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноябри 1995 г., где деятельность прокуроров подразделяется на два вида: надзорную и ненадзорную. Основанием для такого вывода служат наименования двух его разделов: третьего — «Прокурорский надзор» и четвертого — «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора и рассмотрении судами уголовных и гражданских дел не является деятельностью надзорной. Спрашивается, каковы же тогда ее природа и содержание? Исходя из своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных. Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать и осуществлении правосудия.
Подобная неопределенность в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой заключается в повышении роди судов, обеспечении полной их независимости от каких-либо органов, организаций. Прокурорский надзор за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводстве стал отвергаться потому, что он якобы представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его деятельностью прокурор не может быть наделен»12. Аналогичное суждение высказано и В. Степанковым: «...суд — вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только участник процесса, пользующийся правом принесения протеста»13. Данная точка зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в Законе о прокуратуре Российской Федерации.
Безусловно, суды при исполнении положенных на них функций должны обладать полной самостоятельностью и никакое вмешательство в их деятельность недопустимо. Но это не означает исключения прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводствах. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел необходимо для борьбы с нарушениями законности гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти, местного самоуправления. Уголовные и гражданские дела в судах возбуждаются вследствие совершения преступлений или иных правонарушений, и задача прокурора принять при помощи суда меры по их устранению, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Следовательно, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в судах есть деятельность надзорная и иной быть не может. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными субъектами, что неизбежно перерастает в надзор за исполнением законов самими судами. Борясь с нарушениями законности, совершаемыми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями, прокурор вынужден надзирать за принимаемыми судом мерами по их устранению.
Как показывает практика, многие выносимые судами приговоры, решения, определения, к сожалению, оказываются незаконными и необоснованными. И прокуроры реагируют на них. Предоставление им полномочий на принесение протестов уже является доказательством того, что и деятельность судов входит в сферу прокурорского надзора. Это не является, однако, посягательством на независимость судей, которые при рассмотрении уголовных и гражданских дел действуют на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями норм права. Прокурорский надзор обеспечивает подчинение судей законам во имя строгого их исполнения, что является одной из гарантий соблюдения законности в уголовном и гражданском судопроизводствах.
Следует особо отметить, что прокурор по отношению к судам никакой властью не располагает, решающим голосом ни по одному вопросу не обладает. Он, как и другие участники процесса, воздействует на формирование внутреннего судейского убеждения по рассматриваемому делу высказыванием и аргументацией своего мнения. Допускаемые судами различные нарушения законности по инициативе прокурора устраняются ими же или вышестоящими судами. Надзор за соблюдением законности реализуется не только после вынесения судебных приговоров, решений, определений, но и в процессе рассмотрения судами уголовных и гражданских дел. Как показывает практика, судьи до принятия заключительных правовых актов допускают правонарушения, которые устанавливаются, например, в стадии судебного разбирательства. Иногда принимаются к производству неподведомственные или неподсудные судам гражданские дела; не привлекаются к участию все заинтересованные лица, неправильно определяется их процессуально-правовое положение; не всегда обеспечиваются переводчиками подсудимые, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство по уголовным делам; не выясняется время вручения подсудимым обвинительных заключений и др. Прокуроры обязаны принимать меры по устранению подобных правонарушений, дабы обеспечить законность вынесения судебных решений, приговоров.
Прокурорский надзор – это деятельность по наблюдению за строгим и точным соблюдением законов, осуществляемая от имени государства специально уполномоченными на то органами прокуратуры14. Она складывается из совокупности связанных между собой различных действий, основную часть которых составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, дающих информацию об известных им нарушениях законности, и иные действия. По своему целевому назначению эта деятельность может быть подразделена на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.
Надзор за исполнением законов всегда начинается с проверки соблюдения их различными субъектами. Проверка наиболее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов — своеобразный аналог расследования.
Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате правовой оценки которых выявляются нарушения законности. Очень важно четко определить все связанные с правонарушением правовые последствия: размер причиненного вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных нарушений законности.
Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности — реагирование на нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставаться без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.
Первый — непосредственное устранение нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет его.
Второй способ реагирования — обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с требованием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ — основная форма реагирования в надзорной практике.
Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о совершенных или готовящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных нарушений в будущем.
Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора — предупреждение правонарушений15. Действительно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.
При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.
Прокурорский надзор – деятельность государства, осуществляемая специально созданными им прокурорским органами. Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государство вынуждено выполнять специфически надзорную функцию.
Природа прокурорского надзора по-разному отделяется в действующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами. Казалось бы, точно так же он должен быть представлен и в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. Но здесь он трактуется иначе. В соответствии с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовало бы привести данный закон в соответствие с Конституцией, но произошло обратное. Из Основного Закона было убрано слово «высший», в новой же Конституции вообще не определены функции прокуратуры, в чем, думается, проявилась тенденция к умалению роли прокурорского надзора.
В настоящее время обнаружилось стремление к его повышению. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. говорится, что прокурорские органы осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определенной степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ.
Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое положение прокуратуры и ее надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.
По-разному трактуется природа прокурорского надзора и в литературе. Широкое распространение в свое время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор — высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти — Верховного Совета16. Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «Наименование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государственной власти СССР»17. Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.
Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как "высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор — одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пп. 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высшего органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор — особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор — его представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномочиями Генерального прокурора России.
Осуществление этих полномочий налагает своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора – высшей специфической формы надзорной деятельности. К организации прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен обеспечивать соблюдени