СОВРЕМЕННАЯ УКРАИНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ:
РЕГИОНАЛЬНЫЕ И ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Материалы к докладу
Отношения между центром и регионами.
Украина представляет собой территориально неоднородное государство и с этой точки зрения напоминает Россию, Германию и другие государства со сложной территориальной структурой. Единство государственной территории в таких странах обеспечивается с помощью двух противоположных моделей территориально-государственного строительства – федеративной, предполагающей политическую автономию неоднородных частей, и унитарной, отрицающей такое право. Каждая из этих моделей имеет свои достоинства и недостатки: федерализм при слабой правовой базе и неэффективном центре ведет к сепаратизму, унитаризм вызывает недовольство регионов, в наибольшей степени отличающихся от “среднего” уровня. Украинская национальная идея является унитарной, поскольку исходит из императива, что молодое государство, чтобы выжить, должно направить все свои усилия на консолидацию нации. Дискуссия о федерализации Украины не оказала серьезного влияния на политический процесс, она оказалась заблокирована политическими силами национально-государственной ориентации и государственной бюрократией.
Территориально-государственное устройство Украины осуществляется на принципах унитаризма. Можно говорить о том, что основные принципы унитаризма, т.е. единство и нераздельность государственного суверенитета стали частью национальной идеи. Формирование в Украине этого императива государственного строительства объяснялось сложностью и неоднородностью украинской территории, ее делением на множество исторических провинций, конфессиональными и национально-культурными различиями.
Специфика территориально-государственного устройства Украинского государства изложена в девятом разделе Конституции. Во вводной для этого раздела статье 132 делается упор на началах централизованного, но гибкого государственного строительства: “Территориальное устройство Украины основывается на началах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в деятельности государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций”.
В то же время, несмотря на унитарную региональную политику, Украина не смогла избежать асимметрии территориально-государственного устройства в связи с возникновением крымской проблемы. Активная деятельность пророссийских политических сил в Крыму и ослабление контроля за ситуацией в этом регионе, провозгласившем себя республикой, заставили государство признать Крым особой частью Украины с особыми полномочиями. Фактически Автономная Республика Крым стала федеративным элементом в унитарном Украинском государстве. Ее конституционным полномочиям посвящен раздел 10 Конституции Украины.
Конституция Украины провозглашает Крым неотъемлемой составной частью Украины. В то же время АРК имеет право на собственную конституцию, которая, правда, подлежит утверждению Верховной Радой Украины. Конституция Украины определяет устройство органов власти АРК на принципах парламентской республики: в республике действуют собственные Верховный Совет и Совет министров, причем председатель Совета министров назначается и увольняется Верховным Советом АРК с согласия президента Украины. Также в АРК введен институт представителя президента. Закон “О представительстве президента Украины в АРК” принят 2 марта 2000 г., он заменил аналогичный закон 1993 г.
Определены следующие конституционные полномочия АРК: нормативное регулирование вопросов сельского и лесного хозяйства, мелиорации, общественных работ, ремесел и промыслов, градостроительства и жилищного хозяйства, туризма, музеев, библиотек, театров, общественного транспорта, автодорог, водопроводов, охоты и рыболовства, санитарной и медицинской служб. Причем Президент Украины может приостановить действие нормативно-правовых актов АРК и направить их для рассмотрения в Конституционный Суд.
В ведении АРК находятся назначение выборов депутатов Верховного Совета, утверждение состава избирательной комиссии, организация и проведение местных референдумов, управление имуществом АРК, разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК, программ АРК по социально-экономическому и культурному развитию, определение статуса территорий как курортов и зон санитарной охраны, участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия, охраны правопорядка и гражданской безопасности, обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур, охрана памятников истории, участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов, инициирование введения чрезвычайного положения и определения зон чрезвычайной экологической ситуации.
Таким образом, Крым имеет в составе Украины значительную автономию, собственные конституцию (утверждена Верховной Радой Украины 31 декабря 1998 г.), органы законодательной и исполнительной власти с ограниченными полномочиями, делегированными центром. При этом действуют механизмы вмешательства центра – институт представителя президента, механизм приостановки и отмены крымских нормативно-правовых актов, а конституция Крыма не может вступить в силу без утверждения Верховной Радой Украины. При всей ограниченности крымской автономии само ее существование позволяет говорить об асимметрии территориально-государственного устройства Украины.
Также особое место на политической карте Украины занимают города Киев и Севастополь. В соответствии с конституцией они имеют особый статус, который определяется законами Украины. Киев и в советское время был самостоятельной административной единицей, не входившей в состав Киевской области. Став столицей независимого государства, он сохранил это положение и имеет свои собственные органы власти. При этом в 1999 г. в Киеве был введен институт выборного главы администрации, и Киев стал единственным регионом Украины, где первое лицо избирается всенародно. Это стало возможным после принятия закона “О столице Украины”. 30 мая 1999 г. в Киеве прошли первые в истории выборы городского головы (мэра).
Севастополь был выделен из состава Республики Крым в отдельное административно-территориальное образование уже после провозглашения украинской независимости. Впрочем, в советское время, до передачи Крыма Украины он также непосредственно подчинялся центру – Москве. В результате Севастополь стал еще одной – 27-й административной единицей Украинского государства и вторым городом республиканского подчинения. В соответствии с конституцией предполагается принятие закона “О статусе Севастополя”, который будет предусматривать реформу органов городского управления по типу киевского – с введением института выборного городского головы.
Основная часть Украины – 24 области не пользуются никакими особыми правами по типу региональной автономии и являются частью централизованной, унитарной территориально-государственной структуры.
Линия на создание централизованного государства, предполагающего, однако, достаточную степень свободы для территорий, может считаться доминирующей в современной Украине и практически общепризнанной. Сейчас только крайние националисты провозглашают последовательный и бескопромиссный унитаризм одним из основополагающих принципов государственного строительства. Украина определяется как унитарное государство в программах КУН и УРП. Однако программа УРП также определяет Украину как “унитарное государство с широкими полномочиями органов территориального самоуправления”. Лишь национал-радикалы вводят в свои программные документы принцип жесткого унитаризма и требования отмены крымской автономии (программа движения “Державная самостийность Украины”).
Зато в программе Народного руха образца 1998 г. не было ни слова про унитарное государство. Его программа, наоборот, предусматривала передачу на места экономических полномочий, провозглашая принцип формирования бюджета “снизу вверх” и протестуя против финансирования регионов по остаточному принципу. С этим соглашались практически все прочие партии. Например, СДПУ (о) высказалась за “широкое региональное самоуправление” и передачу на места определенных экономических полномочий. Программа партии “Реформы и порядок” даже содержала специальный раздел по региональной политике, в котором упор делался на децентрализацию бюджета и развитие местного самоуправления.
Еще дальше в этом направлении продвинулись партии, созданные влиятельными элитными группами Востока Украины. Преследуя свои интересы, они акцентируют необходимость децентрализации экономики и передачи на места широких экономических полномочий. Например, раздел “Региональная политика” присутствует в программе ЛПУ и целиком посвящен экономике. ЛПУ провозглашает лозунг “Экономически сильные регионы – экономически сильное государство”, выступая за децентрализацию экономики и ресурсов, формирование бюджетов снизу вверх, передачу права распоряжаться природными ресурсами местным органам власти. Возникшая в Донецке Партия регионального возрождения Украины использует другой привлекательный лозунг “Через возрождение регионов – к процветанию Украины”. В программе партии предлагаются широкая автономия регионов в экономической и гуманитарной сфере и разделение компетенции между центром и регионами.
Выделяется небольшая группа партий, представляющих интересы Крыма и Донбасса, которые проводят идею федерализации Украины. Принцип федеративно-земельного (или земельно-федеративного) устройства записан в программах Гражданского конгресса Украины (Донецк), Межрегионального блока реформ (лидер – известный выходец из Харькова), партии “Союз” (Крым). Крымская Партия экономического возрождения провозглашает постепенное движение Украины к федерализму. Кроме того, МБР – единственное политическое движение, записавшее в своей программе необходимость губернаторских выборов. Из партий, созданных по идеологическому признаку, к ним близка только СДПУ, программа которой содержит раздел “Земельное устройство” (понятие “федерализм” не используется).
Анализ программных документов украинских партий показывает, что унитаризм и жесткая централизация не столь популярны. Наоборот, с целью привлечения избирателей и местных элит украинские партии декларируют свою приверженность принципам территориального самоуправления, правда, понимая его по-разному. Одни партии акцентируют развитие местного самоуправления, предполагая сохранить на уровне областей жесткую властную вертикаль. Другие выступают за расширение прав и полномочий собственно регионов. Общим местом становится требование пересмотра экономической политики государства в сторону децентрализации: формирование бюджета “снизу вверх”, расширение экономических полномочий регионов, расщепление налоговой базы между центром, областями и муниципалитетами. На этом акцентируют внимание партии, представляющие интересы крупных промышленных регионов, такие как ЛПУ и ПРВУ. Однако и другие политические силы не отрицают такой необходимости, в том числе Народный рух.
Более сложным вопросом является государственно-политическое устройство Украины. Здесь большинство партий не поддерживает федерализм и останавливается на абстрактном призыве расширять региональное самоуправление, не предполагая выходить за рамки унитаризма. Лишь несколько маловлиятельных в настоящее время организаций выступают за федерализацию страны. Ими предполагается изменение существующей административной структуры и деление Украины на земли, примерно совпадающие с известными культурно-историческими провинциями, а партия “Союз” предлагает выделение регионов по “ландшафтно-экономическому принципу”.
Горизонтальные политические связи между регионами Украины развиты достаточно слабо. Реально можно говорить только об устойчивых отношениях между некоторыми соседними регионами, о влиянии крупных региональных центров на соседние области, например, Львова на всю Галичину, Харькова – на Полтаву, Донецка – на Луганск. В то же время в Украине не развита горизонтальная политическая интеграция территорий по типу российских межрегиональных ассоциаций. На уровне страны в целом действуют представительные, но не столь влиятельные Украинская ассоциация местных и региональных властей, где ведущие позиции занимают спикеры областных рад (лидер – председатель Харьковской областной рады В.Тягло) и Ассоциация украинских городов (ее возглавляли мэр Ровно В.Мороз, мэр Черкасс В.Олейник). На уровне отдельных регионов сложились более устойчивые и эффективные ассоциации городов.
Рассмотрим современные тенденции развития отношений между центром и регионами в Украине. Они, безусловно, определялись особенностями президентских выборов 1999 г., последовавшими за ними переменами в парламенте и референдумом 2000 г. Во время своей президентской кампании Л.Кучма выступил с важными инициативами в сфере региональной политики. Как известно, в ходе предвыборной кампании, выступая в Полтаве, Л.Кучма выдвинул лозунг “Сильный центр через сильные регионы”. Далее был создан Союз руководителей региональных и местных властей, и подписана Декларация о совершенствовании государственной региональной политики. Украинские власти предполагают создать двухпалатный парламент, в котором верхней палатой станет Совет Регионов, состоящий из представителей местных властей. На повестку дня была поставлена тема разграничения полномочий между центров и регионами.
Таким образом, оставаясь унитарным государством, Украина фактически начинает двигаться по пути дальнейшей децентрализации, захватывающей уже не только три региона с особым статусом, но и основную часть страны. При этом ясно, что центр не собирается отдавать всю власть регионам. Об этом свидетельствует хотя бы факт моментального увольнения руководителей тех регионов, где Л.Кучма в первом туре получил наименьший процент голосов, - Винницкой, Полтавской и Кировоградской областей.
Но долгосрочная тенденция регионального развития Украины, проявившаяся в предвыборный период, свидетельствует о неуклонном росте влияния региональных элит на политический процесс в стране. При Л.Кучме Украина стала превращаться в “нормальное” постсоветское олигархо-бюрократическое государство с тенденцией к укреплению региональных бюрократий. Президентские выборы 1999 г. дали украинской региональной элите уникальный шанс доказать свою значимость для общеукраинского политического процесса. Теперь практически неизбежным становится включение региональной элиты в политический контекст в качестве самостоятельной и одной из ведущих политических сил.
Статус губернатора становится одним из ключевых вопросов украинской региональной политики. Пока губернатор остается назначаемым, он не уверен в силе своих позиций. Конкуренция губернаторов и выборных мэров бывает столь очевидна, что определить, кто имеет большее влияние, порой невозможно. В результате одесский губернатор Р.Боделан в силу обстоятельств, но без потерь для своего политического влияния уходит из губернаторов в мэры Одессы, а днепропетровский мэр Н.Швец, наоборот, соглашается стать губернатором области и уходит из мэров (полтавский мэр А.Кукоба и винницкий Д.Дворкис согласились стать губернаторами, но не сложили полномочия мэров и через несколько месяцев оставили губернаторские должности). Сейчас можно наблюдать существенную активизацию украинских губернаторов, стремящихся закрепить свои позиции и решить вопрос о власти в регионах в свою пользу. Центр скорее всего не даст им возможности избираться, но в качестве паллиатива пойдет на экономические уступки, что в сущности и требуется.
Еще одной новой тенденцией становится формирование в Украине двухпалатного парламента по образцу федеративных государств. 16 апреля 2000 г. прошел всенародный референдум, один из вопросов которого был сформулирован следующим образом: “Поддерживаете ли Вы необходимость формирования двухпалатного парламента, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины…?”. “За” проголосовали 81.7% участников референдума (интересно, что по трем остальным вопросам, носившим общеполитический характер, процент проголосовавших “за” был выше, т.е. идея двухпалатности оказалась наиболее спорной).
Пока не ясно, на каком этапе процесс остановится, контролируется ли он центром, как далеко зайдет регионализация Украины, и насколько она нужна молодому государству. Ясно, что Украина движется в сторону от унитаризма, и центральные власти способствуют этому процессу. Причем уже нет значимой политической силы, готовой противопоставить этому идею единой украинской державы и сформировать негативное общественное мнение. Народный Рух и другие национальные движения потеряли свое влияние, для избирателей характерен растущий конформизм, общественная жизнь деидеологизируется (это показали парламентские и президентские выборы 1998-99 гг.). Зато есть растущие аппетиты региональных бюрократий, совершенно идентичные как в западных, так и в восточных регионах. Ведь в тех же западных регионах у власти уже давно находятся хозяйственники-прагматики, да и в областных радах партийное представительство, как правило, невелико. И есть государство, которое показало, что готово удовлетворить эти аппетиты, в частности отдавая в управление регионам государственную собственность.
Поэтому процесс превращения региональной элиты в системообразующий элемент украинского политического режима является необратимым. Вопрос, удастся ли Украине эффективно ограничить политические возможности региональных элит, не допустить всевластия “региональных баронов” на местном уровне и их чрезмерного влияния на общеукраинский политический процесс. Современные отношения между центром и регионами тесно связаны с реалиями государственно-бюрократического капитализма и исторической инерцией. Поэтому тенденции развития региональной политики в Украине определяются необходимостью найти баланс между центробежными факторами – амбициями региональных бюрократий, прежде всего экономически сильных территорий и автономий и императивом сохранения территориальной целостности.
Региональные органы власти.
Организация региональных органов власти за годы украинской независимости неоднократно пересматривалась. Можно говорить о постепенной эволюции советской системы органов государственной власти на местах, элементы которой частично сохранились до сих пор на уровне местного самоуправления.
На момент провозглашения независимости Украины в 1991 г. в регионах действовала советская система, органами которой являлись рада (законодательный орган власти) и исполнительный комитет соответствующей рады (исполнительный орган власти). Причем устройство власти на местах было идентичным на всех уровнях – областном, городском, районном, сельском и поселковом. Как и в других советских республиках, местные советы были избраны в 1990 г. и имели четырехлетние полномочия. Развал партийной вертикали привел к их превращению в главный центр принятия решений на местах и значительной политической автономии.
Превращение Украины в независимую республику с президентской формой правления постепенно ведет к трансформации регионального управления, ограничению функций советов и укреплению исполнительной власти. На уровне областей главой исполнительной власти становится назначаемый президентом представитель президента, под началом которого действует областная администрация, которая приходит на смену прежнему облисполкому (также представители президента назначаются в административных районах). Таким образом, делается шаг от интегральной советской системы к разделению властей на исполнительную и законодательную. Эта модель работает до 1994 г., т.е. до очередных президентских и местных выборов. Ее недолговечность была обусловлена отсутствием должной правовой базы, которая в Украине формировалась крайне медленно.
В результате в “поворотном” 1994 г. на региональном уровне происходят новые существенные изменения. Избранные еще в советское время областные рады, политический статус которых после введения института представителей президента понизился, назначают всенародные выборы своих председателей. Тем самым в регионах появляется всенародно избранный руководитель законодательной власти, претендующий на восстановление за собой роли первого лица в данном регионе. Восстанавливается институт облисполкома, причем всенародно избранный председатель областной рады одновременно, как правило, становится и председателем облисполкома. То же самое происходит на уровне городов, где всенародно избираются председатели городских рад, и районов. Представители президента оказываются в “подвешенном” состоянии и теряют свои полномочия.
Таким образом, новый президент Украины, избранный в том же 1994 г., сталкивается с новой ситуацией на местах – в областях, городах и районах появляются всенародно избранные руководители, разделение властей уступает место несколько обновленной советской системе, вертикаль исполнительной власти ликвидируется.
В результате в 1995 г. в стране во второй раз начинается процесс формирования президентской вертикали исполнительной власти. Создается институт местной государственной администрации, и летом 1995 г. назначаются главы областных государственных администраций. Также государственные администрации создаются на уровне административных районов, составляющих области. Что касается городов, то они становятся субъектами местного самоуправления, и поэтому здесь ситуация принципиальным образом не меняется: городами управляют выборные председатели городских рад и горисполкомов, которых начинают называть городскими головами или мэрами.
Следует отметить, что характерной особенностью Украины в начале 1990-х гг. была слабость или просто отсутствие законодательной базы, регулирующей формирование органов власти на областном и местном уровне. В результате и возникла ситуация 1994 г., когда на региональный уровень фактически вернулась трансформированная советская система, дополненная институтом всенародно избираемого председателя местной рады.
Таким образом, только в 1995 г. в Украине определяется система органов власти на региональном и местном уровне. На уровне областей ее составляют областные государственные администрации, главы которых назначаются президентом и входят в вертикаль исполнительной власти. Властная вертикаль продолжена на уровень административных районов, где действуют районные государственные администрации. В городах, селах и поселках вводится местное самоуправление, предполагающее всенародные выборы городских голов, возглавляющих городские рады и горисполкомы.
Итак, к настоящему времени в Украине создана властная вертикаль, в целом соответствующая принципам унитарного государства. Статья 118 конституции гласит: “Исполнительную власть в областях и районах… представляют местные государственные администрации… Состав местных государственных администраций формируют главы местных государственных администраций. Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются Президентом Украины по предложению Кабинета министров Украины. Главы местных государственных администраций при исполнении своих полномочий несут ответственность перед Президентом Украины и Кабинетом министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти более высокого уровня… Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти более высокого уровня. Решения глав местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины могут быть в соответствии с законом отменены Президентом Украины или главой местной государственной администрации более высокого уровня”.
Тем самым конституционными принципами территориально-государственного устройства Украины являются:
1) Вертикаль исполнительной власти, в которой центр представляют президент и кабинет министров, а территории – местные государственные администрации двух уровней – областные и районные.
2) Назначение глав местных государственных администраций всех уровней президентом Украины.
3) Ответственность глав областных государственных администраций перед президентом и кабинетом министров, а глав районных государственных администраций – еще и перед главами областных государственных администраций.
4) Возможность отмены решений глав местных государственных администраций президентом, а в случае с районами – главами областных государственных администраций.
Полномочия местных государственных администраций определены в статье 119 конституции: “Местные государственные администрации на своей территории обеспечивают:
1) исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти;
2) законность и правопорядок, обеспечение прав и свобод граждан;
3) выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны …, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинство также программ их национально-культурного развития;
4) подготовку и исполнение областных и районных бюджетов;
5) отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
6) взаимодействие с органами местного самоуправления;
7) реализацию других данных государством, а также делегированных радами полномочий”.
Закон “О местных государственных администрациях” принят в мае 1999 г. Он уточняет полномочия местных государственных администраций, особенности их формирования и отношений с иными властными органами.
Сложным и слабо проработанным вопросом остаются отношения между местными государственными администрациями и радами соответствующего уровня. Областные рады и их председатели являлись главными центрами региональной власти на этапе 1991-92 и 1994-95 гг. На этапе 1992-94 гг. они вели борьбу с представителями президента, которые с разной степенью успешности пытались оттеснить областные рады от рычагов управления территориями. Следует отметить, что в отличие от России в Украине эти противоречия не привели к разгону советов, и представительная власть на региональном уровне развивалась эволюционно, ее перевыборы проходили строго в конституционные сроки – в 1990, 1994 и 1998 гг.
Хотя тенденция к формированию в регионах режимов с доминированием исполнительной власти была заметна и стимулировалась президентскими структурами, областные рады сохранили существенные полномочия и политические амбиции. Причем их функции довольно расплывчаты. С одной стороны это принижает политическую роль областных рад, но с другой стороны дает им возможность для самостоятельного принятия решений, в частности по вопросам управления собственностью, оспорить и отменить которые бывает трудно, поскольку областные рады не вписаны во властную вертикаль.
На настоящем этапе в Украине на территориальном уровне отсутствует система сдержек и противовесов. Областные и районные рады в Украине считаются не органами законодательной власти, а органами местного самоуправления, т.е. государственная власть в регионах представлена только местными государственными администрациями. В результате не действуют ни механизм парламентского контроля за деятельностью местных администраций, ни механизм контроля за принятием решений местными радами. Администрации подотчетны и подконтрольны местным радам только в части тех полномочий, которые были им специально делегированы местными радами. Единственной возможностью влияния на ситуацию в областной исполнительной власти является выражение недоверия главе местной государственной администрации. В случае принятия соответствующего решения президент обязан рассмотреть вопрос, но отстранить от должности главу местной государственной администрации он должен, только если решение о недоверии принято двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующей рады. Таким образом, контроль за деятельностью региональной исполнительной власти осуществляет только центр.
Наряду с местными государственными администрациями в регионах действуют органы местного самоуправления, которым посвящен раздел 11 конституции. Органами местного самоуправления в Украине служат рады и их исполнительные органы. Депутаты местных рад избираются сроком на 4 года.
При этом ситуация в городах, селах и поселках отличается от ситуации в областях и административных районах. На уровне населенных пунктов от деревень до крупных городов функционирует институт городского, сельского или поселкового головы, который всенародно избирается на четыре года. Глава местного самоуправления по должности возглавляет исполнительный орган местного самоуправления (исполнительный комитет) и председательствует на заседаниях рады, т.е. соединяет функции главы собрания депутатов и исполнительного органа местной власти. В ведении органов местного самоуправления находятся коммунальная собственность и предприятия, местные бюджеты, программы развития, налоги и сборы, проведение местных референдумов.
На уровне областей и административных районов, как уже говорилось, действует вертикаль исполнительной власти. Органами местного самоуправления здесь являются областные и районные рады, председатель которых избирается депутатами и возглавляет исполнительный аппарат рады, не являющийся, однако, органом региональной исполнительной власти, в отличие от былого обл- или райисполкома. Таким образом, на уровне областей и районов система власти разделена на государственную исполнительную власть и местное самоуправление. Органы местного самоуправления здесь могут выражать недоверие главам государственных администраций соответствующего уровня, а их повседневная деятельность сводится к утверждению и контролю за исполнением бюджетов, программ социально-экономического развития.
При внешней простоте типично унитарной системы организации властных органов в регионах существующая система включает конфликтные узлы. Она сложилась на фоне конфликтов двух типов:
между главами областных администраций и областными радами;
между главами областных администраций и городскими руководителями.
Во-первых, каждая область делится на территории двух типов – города областного подчинения и административные районы. В последних продолжается общеукраинская властная вертикаль, и функционируют государственные администрации, подконтрольные центру и областным администрациям. В то же время на уровне городов областного подчинения властная вертикаль прерывается, там действуют избираемые народом органы местного самоуправления, которые не подотчетны государственным администрациям.
Во-вторых, не вполне определенными остаются статус областных и районных рад и их взаимоотношения с органами государственной исполнительной власти. Областные рады не имеют статуса региональных законодательных органов и считаются органами местного самоуправления. Помимо политико-правовых проблем, существует проблема управления собственностью: конституция допускает, что собственность может находиться в ведении как государственной власти, так и органов местного самоуправления, областных и районных рад, она может передаваться от одних органов власти другим. Так, районные и областные рады могут управлять коммунальной собственностью, передаваемой им органами местного самоуправления, действующими в населенных пунктах, и государственной собственностью, передаваемой органами государственной исполнительной власти.
Региональный политический процесс и формирование региональных элит
Современная ситуация на региональном уровне определяется несколькими факторами:
1. Статус глав областных государственных администраций явно недостаточен для того, чтобы они могли сформировать каждый в своем регионе устойчивую “партию власти”. Сказывается их частая сменяемость. К тому же они, как правило, не пользуются популярностью. В этой ситуации Киев получает возможность эффективно влиять на губернаторов и использовать их зависимое положение. При этом возможности самих губернаторов в рамках регионов ограничены и сильно зависят от субъективных факторов – личного влияния и авторитета, а эти факторы зачастую работают против них.
2. В этой ситуации характерным явлением становится рост влияния выборных глав местного самоуправления, которые нередко являются более авторитетными и активными политиками, чем губернаторы. В результате происходит поляризация областной элиты с выделением групп, ориентированных на губернаторов или мэров крупных городов.
3. Неопределенным остается позиционирование в рамках региональных политических режимов областных рад. После новых выборов 1998 г. в ряде регионов появились достаточно самостоятельные областные рады во главе с влиятельными председателями. В результате отношения между областными администрациями и радами стали достаточно сложными.
4. Украинские власти активно используют свои возможности для вмешательства в ситуацию на областном уровне. Об этом свидетельствует не только частая смена губернаторов в ряде регионов, но и деятельность, направленная на устранение глав городского самоуправления, связанных с оппозиционными финансово-промышленными группами.
Взаимоотношения центральных и региональных элит.
Особенностью Украины является небольшая дистанция между центром и регионами. В результате трудно провести четкую границу между “столичной” и “провинциальной” политикой. Руководители страны, ведущие политики в подавляющем большинстве являются выходцами из регионов, сохраняющими устойчивые связи со своими территориями и лоббирующими их интересы. Весьма устойчивыми остаются традиции землячества, ведущие к формированию политических кланов с общими региональными корнями. Эти традиции усиливаются существенными культурно-историческими и политико-психологическими различиями между территориями и отсутствием “технократического” политического класса, формирующегося на началах профессионализма. В результате личные и региональные связи становятся определяющим фактором в формировании украинских элитных групп.
Ярким примером стало формирование в украинской элите ряда “вертикальных” групп, представленных в центре и имеющих определенные региональные корни или сети региональных “представительств”. Развитие этих групп шло по двум сценариям – регионально-отраслевому и партийному. Первый сценарий означал формирование представительных региональных лобби, значимых на общеукраинском уровне и даже определяющих общенациональную ситуацию. В соответствии со вторым сценарием создавались политические партии, объединяющие элиты ряда регионов.
Наиболее влиятельными на общеукраинском уровне традиционно считаются донецкая и днепропетровская группы, представляющие два крупнейших промышленных региона Украины, всегда занимавших особое положение не только в Украине, но и в Союзе. Достаточно вспомнить, что Донбасс являлся одним из основных угольных регионов СССР, а Днепропетровская область стала мощной “кузницей кадров” советской э